I OSK 410/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 383/03 w sprawie ze skargi M. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] nr [...] i decyzję Burmistrza O. z [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. i R. Z. kwotę 310 zł. (trzysta dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2005 r. II SA/Wr 383/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. i R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były powołane przez organy przepisy ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 ze zm.) zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego (ust. 1). Na wniosek osoby, o której mowa w ust. 1, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu roku od dnia wejścia w życie ustawy, starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa - w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości (ust. 2). Sąd uznał, iż analiza treści art. 1 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że uprawnienie do żądania nieodpłatnego nabycia prawa własności (zwane w ustawie roszczeniem), przysługuje wyłącznie osobom fizycznym, którym w dwóch datach granicznych tj. w dacie 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. 24 października 2001 r. przysługiwało prawo wieczystego użytkowania określonej nieruchomości. Użycie spójnika "oraz" powoduje zdaniem Sądu, że warunki dotyczące posiadania przymiotu użytkownika wieczystego przez osobę fizyczną w obydwu wskazanych wyżej datach muszą być spełnione kumulatywnie, zatem w konsekwencji niespełnienie jednego z nich powoduje utratę uprawnień płynących z ustawy. Musi być przy tym zachowana tożsamość tych osób, co oznacza wymóg by ta sama osoba uzyskała prawo użytkowania wieczystego najpóźniej w dniu 26 maja 1990 r. i posiadała je w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 24 października 2001 r. Sąd I instancji stwierdził także, że przez następcę prawnego, o którym mowa w przepisie 1 ust. 2, należy rozumieć osobę fizyczną, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób posiadających uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności na mocy ustawy, po dniu 24 października 2001 r. Warunkiem skorzystania z tego uprawnienia przez następców prawnych jest jednak złożenie przez nich stosownych wniosków w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd podkreślił, iż skarżący kwestionują wykładnię przepisów prawa materialnego, która legła u podstaw negatywnego dla nich rozstrzygnięcia podjętego przez organy orzekające w sprawie. Zdaniem skarżących przepis ten odnosi się natomiast zarówno do osób, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. jak i do osób, które były nimi w dniu 24 października 2001 r., traktowanymi osobno. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu byłoby poszerzenie kręgu osób uprawnionych o osoby będące następcami prawnymi osób spełniających tylko pierwszą z tych przesłanek o ile same spełniają drugą z nich, który to pogląd w ocenie Sądu jest błędny. Wprawdzie przepisy art. 1 ust. 1 i 2 stanowią jedną normę prawną, a tym samym należy wykładać je łącznio, nie zmienia to jednak faktu, że przepis ust. 2 został wyraźnie wyodrębniony w ustawie jako nowe zdanie, wprowadzające oddzielną konstrukcję prawną regulującą pochodne uprawnienia uwłaszczeniowe. Jego zakres obejmuje całą wyraźnie wydzieloną konstrukcję zdaniową objętą przepisem art. 1 ust. 1 ustawy, w której - jak wyżej wskazano - dominuje użyty w koniunkcyjnym charakterze spójnik "oraz", łączący w jednolitą całość przesłanki, których spełnienie jest warunkiem sine qua non skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności w trybie przepisów ustawy. Do tej całości zatem powinien odnosić się wyjątek wprowadzony w art. 1 ust. 2. Sąd nie dopatrzył się konieczności stosowania wykładni funkcjonalnej bądź systemowej, na które skarżący wskazywali w skardze, przypisującej ustawodawcy zamiar powszechnego objęcia jej dobrodziejstwem możliwie jak najszerszego kręgu użytkowników wieczystych, jako że zamiar taki nie wynika z żadnego zapisu w treści ustawy. W rozpoznawanej sprawie, jak pokreślił sąd wojewódzki, wnioskodawcy prawo współużytkowania wieczystego nabyli w dniu 28 listopada 1995 r., w wyniku umowy darowizny prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego budynkiem mieszkalnym, dokonanej na ich rzecz przez Teresę Storoż aktem notarialnym (Nr rep. A: 3689/95 z dnia 28 listopada 1995 r.). Wskazana umowa potwierdza zatem, iż wnioskodawcy prawo użytkowania wieczystego nabyli przez przeniesienie dopiero w roku 1995. Nie byli zatem użytkownikami wieczystymi w dniu 26 maja 1990 r. i tym samym nie spełniają przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. Zgodnie z przedstawioną powyżej interpretacją, skarżących nie można również uznać za następców prawnych, o których mowa w przepisie art. 1 ust. 2 tej ustawy, gdyż ich poprzednik prawny był wprawdzie współużytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 r., jednakże - w wyniku zbycia tego prawa umową z dnia 28 listopada 1995 r. - nie zachował takiego statusu do dnia 24 października 2001 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, że organy obydwu instancji zasadnie odmówiły uwzględnienia złożonego przez skarżących wniosku o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości, której są wieczystymi użytkownikami. W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku M. i R. Z. reprezentowani przez adwokata A. S., wnieśli o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym, czy kryterium czasowe wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). nie dyskryminuje następców prawnych osoby fizycznej, która była użytkownikiem wieczystym nieruchomości przed 26 maja 1990 r. i przez to jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ponadto skarżący domagają się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości, polegającą na ograniczeniu (zawężeniu) zakresu podmiotowego uprawnionych do nabycia przez wymóg tożsamości osób fizycznych (wieczystych użytkowników) w dniu 26 maja 1990 r. i w dniu 23 października 2001 r. oraz zdefiniowanie następcy prawnego nie jako osoby fizycznej, na którą w okresie pomiędzy 26 maja 1990 r. oraz 24 października 2001 przeszło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i będącej nadal także w dacie wejścia w życie ustawy wieczystym użytkownikiem, ale jako osoby fizycznej, która nabyła prawo użytkowania wieczystego od osób posiadających uprawnienia do nieodpłatnego nabycia prawa własności na mocy ustawy, po dniu 24 października 2001 r., a także niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji polegające na niezastosowaniu ww. przepisów Konstytucji i przez to dyskryminacji skarżących jako następców prawych. W uzasadnieniu skarżący powołują się na niejasności panujące w orzecznictwie i literaturze dotyczącej tego przedmiotu, które powodują, że nie jest możliwa prawidłowa wykładnia przepisu art. 1 ustawy jedynie przez posłużenie się techniką wykładni gramatycznej, bez sięgnięcia do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także bez sięgnięcia do procesu legislacyjnego i ustalenia ratio legis. Zdaniem skarżących, właśnie problem zakresu podmiotowego, zawężającej podmiotowo wykładni przepisu ustawy, jest przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Kasacja bowiem zarzuca błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia o nabywaniu przez użytkowników prawa własności nieruchomości, polegającą na ograniczeniu (zawężeniu) zakresu podmiotowego uprawnionych do nabycia przez wymóg tożsamości osób fizycznych (wieczystych użytkowników) w dniu 26.05.1990 r. i w dniu 23.10.2001 r., a także zawężenia pojęcia "osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym" tylko do tych następców na których prawo użytkowania wieczystego przeszło po dacie 23.10.2001 r., a nie w okresie pomiędzy 26.05.1990 r. a 23.10.2001 r. Zdaniem skarżących, takie rozumienie przepisów jakie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu jest nieracjonalne i stanowi zakwestionowanie ratio legis tej ustawy, u której podstaw leżało powszechne uporządkowanie praw własności do nieruchomości mieszkalnych, mających fundamentalne znaczenie dla ludności tzw. Ziem Odzyskanych. Wąski zakres podmiotowy pozostaje w opozycji z kierunkiem powszechności, ponieważ uwłaszczenie miało być powszechne, a nie tylko "dla nielicznych". Właśnie powszechność stosunków wieczystego użytkowania, które miała objąć regulacja ustawowa z lipca 2001 r., już wskazuje kierunek wykładni, iż zakres podmiotowy ustawy będzie także szeroki, a nie marginalny. Sama rozpiętość czasowa dat 26.05.1990 r. i 24.10.2001 r. to ponad dekada, w trakcie której osoby fizyczne, które były w dacie 26.10.1990 r. wieczystymi użytkownikami nieruchomości mieszkaniowych zmarły i ich prawa - w ramach dziedziczenia - przeszły na następców prawnych, lub też nie zmarły, ale przeniosły prawo w inny sposób. Tożsamość, na którą powołuje się Sąd I Inst., rozumiana jako tożsamość fizyczna osoby fizycznej (jej fizycznego bytu), jest mylona z tożsamością praw tych osób w zakresie prawa wieczystego użytkowania. Wykładnia Sądu I instancji doprowadza, według skarżących, do wyeliminowania z obowiązującego zakresu podmiotowego objętego tą ustawą tych następców prawnych, którzy prawo użytkowania wieczystego w okresie tej dekady odziedziczyli np. po rodzicach lub prawo to przeszło na nich w inny sposób. Przy takiej wykładni, Sąd I Inst. - przyjmując kryterium czasowe wejścia w życie ustawy - przeprowadził rozróżnienie następców prawnych osób fizycznych, które były wieczystymi użytkownikami w dacie 26.05.1990 r., a mianowicie na grupę następców prawnych sprzed 24.10.2001 r. oraz grupę następców prawnych po 24.10.2001 r. Skarżący stwierdzili, iż Takie I OSK 410/05 rozróżnienie jest dyskryminacją następców prawnych, która nie jest niczym prawnie ani faktycznie uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm.) wprowadziła możliwość nabycia nieodpłatnego przez użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi prawa własności nieruchomości. Początkowo dotyczyło to tylko użytkowników wieczystych określonych rodzajowo nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego objętych działaniem dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 z późn. zm.), i to pod warunkiem złożenia wniosku w ściśle zakreślonym ustawą terminie (art. 1 ust. 2 ustawy). Następnie w wyniku dokonanych w roku 2002 i 2003 nowelizacji ustawy, objęła ona swym zasięgiem terytorium całego kraju, a złożenie stosownego w tym względzie wniosku nie jest już ograniczone terminem. Nabycie prawa własności w trybie omawianej ustawy przysługuje również następcom prawnym osób, które były użytkownikami wieczystymi nieruchomości w okresie o jakim stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że omawiana ustawa miała na celu stworzenie możliwości uwłaszczenia dla stosunkowo szerokiego kręgu użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi. Ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych własności nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z [...] w art. 1 ust. 1 określała przesłanki podmiotowe i przedmiotowe jakie musiały być spełnione do uzyskania przez użytkownika (współużytkownika) wieczystego będącego osobą fizyczną roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości rodzajowo wymienionej w tej normie. Jedną z tych przesłanek było legitymowanie się przez wnioskodawcę prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 r. jak i dacie wejścia w życie w/w ustawy (24 października 2001 r.). Chodzi tu więc o ciągłość podmiotową w osobie użytkownika wieczystego w obu tych datach. Nie ulega wątpliwości, że roszczenie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przysługiwało użytkownikowi wieczystemu (współużytkownikowi), który spełniał wszystkie przesłanki określone w art. 1 ust. 1 ustawy, bądź zgodnie z ust. 2 tego przepisu jego następcy prawnemu tj. osobie, która w uprawnienia wieczystego użytkownika, o którym wyżej mowa, weszła po dniu wejścia w życie ustawy. W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie, wyłoniło się zagadnienie sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji gdy osoba będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 r. darowała nieruchomość będącą przedmiotem użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy (24 października 2001 r.) - a więc nie była posiadaczem tego prawa w drugiej, wymaganej przez ustawę dacie, ale w dacie tej użytkownikiem wieczystym nieruchomości byli następcy prawni tej osoby i czy im jako następcom prawnym użytkownika wieczystego będzie przysługiwało przedmiotowe roszczenie. Jak zaznaczono ustawodawca dwie daty znacznie odległe w czasie ustanowił jako początek i koniec zdarzenia, z którym ustawa wiązała powstanie skutku prawnego w postaci uzyskania roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności użytkowanej wieczyście nieruchomości. Skoro zatem ustawodawca w roku 2001 ustalił w ustawie datę sprzed 11 lat (26 maja 1990 r.) jako początek zdarzenia prawnego, którego określony ustawą skutek powstał w dacie wejścia w życie tej ustawy, to uprawniony jest pogląd, że z woli ustawodawcy, który działał racjonalnie, dotyczy to wszystkich osób (fizycznych), które w tej początkowej dacie były użytkownikami wieczystymi z wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. T. S., której następcami prawnymi są M. i R. Z. była w dniu 26 maja 1990 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w O. przy ul. [...]. Rozpoczął się więc w tym przypadku okres ograniczony w ustawie dwoma datami - 26 maja 1990 r. i 24 października 2001 r., w którym użytkownik wieczysty powinien posiadać to prawo, co było przesłanką niezbędną dla uzyskania wzmiankowanego roszczenia. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że jakkolwiek wydawać by się mogło, że ustawa w art. 1 ust. 1 wymaga tylko by ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w obu wymienionych w tym przepisie datach, co mogłoby sugerować, że w okresie między tymi datami prawo użytkowania wieczystego mogłoby być przedmiotem obrotu, byleby w dacie końcowej ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym nieruchomości co w dniu 26 maja 1990 r., to jednak sens tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o ciągłość korzystania z prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie przez tę samą osobę. Tak więc w istocie nie tylko daty wskazane w art. 1 ust. 1 ustawy, będące datami granicznymi pewnego okresu, ale także i sam okres zawarty między tymi datami ma znaczenie w sprawie nabycia roszczenia, o jakim stanowi ten przepis. Oznacza to, że dla wszystkich osób fizycznych, które w dniu 26 maja 1990 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, o jakich była mowa w cyt. art. 1 ust. 1 rozpoczął się w tej dacie początek okresu kończącego się wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r., w którym winni oni być użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Następstwem przyjętego przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 ustawy założenia będzie stwierdzenie, że w przypadku gdy użytkownik wieczysty, dla którego w dniu 26 maja 1990 r. rozpoczął się okres, który kończy dzień wejścia w życie omawianej ustawy z 26 lipca 2001 r. przestanie być użytkownikiem wieczystym przed spełnieniem się tej drugiej przesłanki tj. przed dniem wejścia w życie ustawy, to w jego miejsce wstępują następcy prawni będący z mocy prawa kontynuatorami jego praw związanych z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego w omawianym okresie. Potwierdzeniem tego stanowiska zdaje się być też cel, dla którego ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości powstała. Jak wykazano wyżej, celem powołanej ustawy było stworzenie możliwie szerokiemu kręgowi użytkowników wieczystych będących osobami fizycznymi, warunków do nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem wieczystego użytkowania. Świadczą o tym nie tylko zmiany, jakim poddana została ustawa w wyniku których roszczeniu uległ jej zasięg terytorialny na cały kraj, oraz odstąpienie od zakreślenia ściśle oznaczonego terminu do złożenia wniosków w tej sprawie, ale także i to, że uprawnionymi do uzyskania przewidzianego ustawą roszczenia byli nie tylko użytkownicy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, ale także i ich następcy prawni. Wbrew temu, co wynika z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tego by następców prawnych użytkownika wieczystego, który posiadał to prawo w dniu 26 maja 1990 r. ale zbył je (w tym wypadku poprzez umowę darowizny) przed wejściem w życie powyższej ustawy, traktować na gruncie tej ustawy inaczej - gorzej - niż następców prawnych użytkownika wieczystego, którzy prawo to nabyli w drodze umowy kupna - sprzedaży, czy w drodze spadku po dniu wejścia w życie ustawy. W praktyce nabycie prawa użytkowania wieczystego przez omawiane kategorie następców prawnych, mógł niekiedy dzielić stosunkowo krótki okres czasu. Z analizy przepisów ustawy z 26 lipca 2001 r. nie można - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyprowadzić wniosku, by zamiarem ustawodawcy było różnicowanie na gruncie omawianej, sytuacji prawnej następców prawnych użytkownika wieczystego (który prawo to posiadał w dacie początkowej określonej w ustawie i wyeliminowanie następców prawnych, którzy prawo to nabyli wprawdzie po 26 maja 1990 r. ale przed 24 października 2001 r. ( wejściem w życie ustawy z 26 lipca 2001 r.) z możliwości nabycia prawa własności nieruchomości w trybie powołanej ustawy. W związku z tym, za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w zaskarżonym wyroku, że następca prawny osoby fizycznej, która w dniu 26 maja 1990r. była użytkownikiem wieczystym nieruchomości określonej w ustawie będąc kontynuatorem jej praw w zakresie użytkowania wieczystego, nie spełnia warunków do uzyskania przedmiotowego roszczenia, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości.. W związku z tym w oparciu o art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 wskazanej ustawy.