IV SA/Wa 219/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Wykowski Asesor WSA Wanda Zielińska – Baran Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant ref. sąd. Ewa Oleksiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Z. i G. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dóg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - uchyla zaskarżone postanowienie – Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, powołując się na art. 134 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa stwierdził niedopuszczalność wniosku złożonego przez Z. i G. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania (z zastrzeżeniem określonych warunków) lokalizacji budynku handlowo – gastronomicznego, stacji paliw oraz parkingu na działce nr [...] i [...] w miejscowości R. położonych przy drodze krajowej Nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygający organ podał, że jego postanowienie z dnia [...] kwietnia 2002 r. zostało doręczone w dniu 20 maja 2002 r. stronie postępowania – tj. W. S., który nie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz Urzędowi Gminy i Miasta R.. Zaskarżyła je natomiast M. B., składając w dniu 29 listopada 2003 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaznaczając, iż działa z upoważnienia Z. i G. R.. Z uwagi na brak doręczenia pełnomocnictwa M. B. wezwano w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia tej usterki. Do pisma procesowego z dnia 10 lutego 2004 r. M. B. dołączyła pełnomocnictwo udzielone jej przez Z. i G. G., ale pochodziło ono z dnia 3 lipca 2003 r. - i "co ważniejsze" dotyczyło uprawnienia do występowania przed Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. w sprawie o innej sygnaturze. W tej sytuacji – według rozstrzygającego organu – należało przyjąć, że wniosek z dnia 29 listopada 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został przez osobę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka. W złożonej skardze Z. i G. G. zarzucili postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2004 r. naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 kpa w związku "z art. 103 Kodeksu Cywilnego". Wyjaśnili, iż w pełni popierają czynności dokonane przez ich pełnomocnika w niniejszej sprawie. Potwierdzenie czynności pełnomocnika przez mocodawców nie czyni jej bezskuteczną nawet, jeżeli została ona podjęta bez przedstawienia pełnomocnictwa. Potwierdzenie to sanuje też wadliwość w działaniu pełnomocnika. Skarżący zaznaczyli, iż przy doręczaniu na wezwanie organu pełnomocnictwa nastąpił błąd. W dniu 27 listopada 2003 r. wystawili "kolejne pełnomocnictwo" do przyjęcia upoważnienia do dokonywania wszelkich czynności w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżących rozstrzygający organ nie zbadał wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa poprzez czynne współdziałanie ze stronami postępowania i nie wyjaśnił wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację rozstrzygający organ uznał zarzuty skarżących za bezzasadne. W związku z tym, że M. B. nie usunęła istotnego braku jej podania należało pismo to pozostawić bez rozpoznania. W przypadku zaś odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) pozostawienie środka bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianego w art. 134 kpa. Na marginesie zaznaczono też, iż nawet w przypadku gdyby pełnomocnictwo M. B. było prawidłowe to i tak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłby niedopuszczalny z uwagi na upływ ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, bowiem termin ten dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu liczy się od dnia doręczenia kwestionowanego rozstrzygnięcia stronie biorącej udział w postępowaniu. Po upływie omawianego terminu akt administracyjny staje się ostateczny i może być kwestionowany tylko w jednym z nadzwyczajnych trybów. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu może się bronić w szczególności poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy podzielić podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. art. 7, 8 i 9 kpa przy ustosunkowywaniu się Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do ich wniosku z dnia 29 listopada 2003 r. Przede wszystkim zastrzeżenia budzi brak dążenia rozstrzygającego organu do pełnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności na tle oceny istnienia umocowania pełnomocnika skarżących do działania w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie nie może być kwestionowane, że pełnomocnik skarżących odpowiadając na wezwanie organu zawarte w piśmie z dnia 3 lutego 2004 r. dołączył dokument nie dotyczący niniejszej sprawy, ale w ocenie Sądu bez podjęcia dodatkowych czynności nie można było przesądzać o złożeniu wniosku z dnia 29 listopada 2003 r. przez osobę nie mającą do tego "legitymacji". W zaistniałej sytuacji obowiązkiem rozstrzygającego organu było poinformowanie pełnomocnika o dostrzeżonym fakcie braku zgodności między nadesłanym dokumentem pełnomocnictwa, a przedmiotem niniejszej sprawy – w celu wyeliminowania skutków ewentualnej i prawdopodobnej w danych okolicznościach pomyłki. Dopiero w przypadku gdyby pełnomocnik w dodatkowo zakreślonym terminie nie złożył właściwego dokumentu pełnomocnictwa można byłoby pozostawić złożony w dniu 29 listopada 2003 r. wniosek bez rozpoznania. Skoro zaś rozstrzygający organ postąpił inaczej, to uchybił wymogom art. art. 7, 8 i 9 kpa – poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominął bowiem konieczność uwzględnienia interesu obywateli w postępowaniu administracyjnym, pogłębienia w nim zaufania obywateli do organów państwa oraz potrzebę należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik postępowania. Wymienione zasady ogólne odnoszą się do wszystkich czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Wiążą zatem także przy wykonywaniu czynności w ramach art. 64 § 2 kpa. W świetle oświadczenia zawartego w skardze nie ulega wątpliwości, że M. B. składając wniosek z dnia 29 listopada 2003 r. działała zgodnie z umocowaniem udzielonym jej przez Z. i G. G.. Świadczy to, że nie można zgodzić się z konkluzją uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o dokonaniu przedmiotowej czynności procesowej przez osobę nie mającą do tego "legitymacji". Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę nie podziela poglądu prezentowanego w dawniejszym orzecznictwie i powtórzonego w odpowiedzi na skargę, że pozostawienie środka zaskarżenia bez rozpoznania stanowi jedną z postaci stwierdzenia jego niedopuszczalności w ujęciu art. 134 kpa. Zważyć bowiem należy, iż pozostawienie pisma bez rozpoznania w ramach art. 64 kpa jest instytucją procesową zupełnie odrębną, co do przesłanek, formy i skutków w stosunku do uregulowanego w innym przepisie – art. 134 kpa stwierdzenia niedopuszczalności środka zaskarżenia. Podnieść należy w szczególności, iż pozostawienie sprawy bez rozpoznania jest jedynie czynnością materialno-techniczną, o której należy zawiadomić zainteresowanego (por. uchwałę 7 sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00 OSNP 2000/19/702, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SAB 133/99 Lex nr 552961). Działaniu rozstrzygającego w sprawie organu poza wcześniej opisaną już wadliwością zarzucić trzeba zatem niedopuszczalną niekonsekwencję. W wezwaniu z dnia 3 lutego 2004 r., poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia powoływał się on bowiem na art. 64 § 2 i uprzedzał o możliwości zastosowania opisanego w tym przepisie skutku. Tymczasem zaskarżone postanowienie zostało natomiast oparte na uregulowaniu zawartym w art. 134 kpa ( w związku z art. 127 § 3 kpa). W ocenie Sądu – niezależnie od innych uwag – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie dokonał też czynności mających na celu ustalenie rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie z dnia 29 listopada 2003 r. Jest to zaś zawsze obowiązkiem organu administracji publicznej wynikającym z art. 7 kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91). Decydującego znaczenia nie ma sam tytuł pisma. Konkretne pismo zostało bowiem wprawdzie zatytułowane wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jednocześnie wynikało z niego podniesienie pominięcia skarżących w dotychczasowym postępowaniu. O tym jaki ma charakter pismo zadecydować może ostatecznie tylko sama strona. W razie zachodzących wątpliwości w tym zakresie organ administracji publicznej musi je jednak wyjaśnić, dbając aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu konieczne jest udzielenie zatem niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Dotyczyć one powinny w szczególności dopuszczalności pisma (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 – niepublikowany). W końcu należy zwrócić uwagę, że stwierdzenie niedopuszczalności środka zaskarżenia i stwierdzenie uchylenia terminu o jego złożeniu, to różniące się od siebie rozstrzygnięcia uregulowane w art. 134 kpa. Uwaga ta jest celowa wobec wywodów odpowiedzi na skargę. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).