II FSK 562/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędziowie NSA Maria Dożynkiewicz (spr.), Antoni Hanusz, Protokolant Katarzyna Golemba, po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Finansowej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenie "I." w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA/ Bk 447/04 w sprawie ze skargi Stowarzyszenie "I." w S. na decyzję Burmistrza S. z dnia 13 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1996-2000 1) oddala skargę kasacyjną. 2) odstępuje od obciążenia skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego w całości. Postanowieniem z 14 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę Stowarzyszenia I. w S. na decyzję Burmistrza S. z 13 czerwca 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że Stowarzyszenie I. w S. złożyło skargę na wskazaną wyżej decyzję stwierdzającą nadpłatę w podatku od nieruchomości zapłaconym przez E. S.A. za lata 1996-2000 w łącznej kwocie 300.845,85 zł. Według tego Sądu tryb, termin i krąg podmiotów uprawnionych do wnoszenia skarg na decyzje administracyjne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa ustawa z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Zgodnie z przepisem art. 50 par. 1 powołanej wyżej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest między innymi - organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została skarżona decyzja nie wynika, by Stowarzyszenie I. w S. brało udział w tym postępowaniu. Ponadto, przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest decyzja Burmistrza S., a więc organu pierwszej instancji. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 52 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga może być wnoszona do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu. Gdyby więc Stowarzyszenie nawet brało udział w postępowaniu administracyjnym, to skargę do sądu administracyjnego mogłoby wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, to znaczy po wniesieniu w terminie odwołania od decyzji Burmistrza S. do SKO i wówczas przedmiotem skargi byłaby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bez wyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym wnoszenie skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne. Wobec tego, że Stowarzyszenie I. w S. nie brało udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości oraz dodatkowo ze względu na fakt, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, Sąd ten stwierdził, iż wniesienie skargi przez Stowarzyszenie I. w S. na decyzję Burmistrza S. z 13.06.2003 r. jest niedopuszczalne i dlatego na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 i art. 58 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ skargę tę odrzucił. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w imieniu Stowarzyszenia I. w S. wniósł pełnomocnik, zaskarżając postanowienie to w całości. Postanowieniu temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odmowę uznania, że skarżącemu przysługuje legitymacja czynna do wniesienia skargi oraz poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie skarga mogła być wniesiona dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, tj. art. 50 par. 1 i art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazując na treść art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że niewątpliwie Stowarzyszenie I. w S. jest organizacją społeczną w rozumieniu tego przepisu. Z załączonego do akt sprawy statutu wynika, że jej przedmiot działalności obejmuje działanie w interesie prawnym i faktycznym na korzyść lokalnej wspólnoty samorządowej. Wprawdzie wskazany wyżej przepis dając uprawnienie organizacji społecznej do wniesienia skargi, wymaga udziału tej organizacji w postępowaniu administracyjnym, jednak zdaniem autora skargi kasacyjnej nie dotyczy to postępowania podatkowego regulowanego przez przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./. Ordynacja podatkowa nie zawiera stosownych przepisów regulujących udział organizacji społecznej w postępowaniu podatkowym. Na użytek art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy według skarżącego rozróżnić postępowanie administracyjne regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowanie podatkowe regulowane przepisami Ordynacji podatkowej. Podczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest konieczny dla zachowania legitymacji czynnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nie jest konieczny, a wręcz nie jest możliwy zdaniem autora skargi kasacyjnej - udział organizacji społecznej w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej. Nie było więc możliwe wyczerpanie środków zaskarżenia. Ponadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że z art. 52 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wyczerpanie środków zaskarżenia jest wymagane od skarżącego, jeżeli służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Stowarzyszeniu I. w S. służy przymiot organizacji społecznej w rozumieniu przepisu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przepis ten, jak również art. 52, nie żądają od niej udziału w postępowaniu regulowanym przepisami Ordynacji podatkowej oraz wyczerpania środków zaskarżenia. Według autora skargi kasacyjnej wydaje się, że pogląd ten podzielił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznając skarżącemu prawo pomocy. Zamknięcie skarżącemu drogi sądowoadministracyjnej pozostawi w obrocie wadliwą decyzję Burmistrza S. stwierdzającą nadpłatę w podatku od nieruchomości zapłaconym przez E. S.A. za lata 1996-2000 w łącznej kwocie nadpłaty 300.845,85 zł, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na bezzasadność tej decyzji. Nie można uznać, że składowiska popiołów są budowlami wykorzystywanymi bezpośrednio do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła, w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. 2002 nr 9 poz. 84 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że przepis art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując podmioty uprawnione do złożenia skargi, wprowadza jednocześnie dodatkowe przesłanki, konieczne dla skuteczności skargi. Tym samym uznać należy, iż przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do występowania w procesie sądowoadministracyjnym. Nie można zatem, bez spełnienia przewidzianych powyższym przepisem wymogów, wywodzić z niego bezpośredniego uprawnienia do wszczęcia procedury sądowej. Żaden przepis obowiązującego prawa nie jest jedynie normą, której wykładni dokonywać można w oderwaniu do całokształtu rozwiązań prawnych w danym akcie prawnym, jak i w systemie prawa. Rzeczywiste znaczenie przepisu uzależnione jest od dokonania jego analizy w powiązaniu z otoczeniem prawnym. Umocowanie do skorzystania z normy, zawartej w art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy łączyć z formalnoprawną podstawą, zawartą w przepisie szczególnym, która uprawnia do występowania organizacji społecznych w danym rodzaju postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 50 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wskazany wyżej przepis legitymację czynną do wniesienia skargi łączy przede wszystkim z posiadaniem interesu prawnego. Legitymacja czynna w tym przypadku oparta jest na przesłance materialnoprawnej. Przepis ten określa również inne podmioty, które mimo braku interesu prawnego są uprawnione do wniesienia skargi. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna. Organizacji społecznej w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób legitymacja skargowa przysługuje w myśl tego przepisu, jeżeli: 1/ sprawa ta mieści się w zakresie jej statutowej działalności, 2/ organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca dając uprawnienie organizacji społecznej do wniesienia skargi w sprawie, dotyczącej interesu prawnego innych osób, uzależnił legitymację czynną od spełnienia łącznie wymienionych wyżej warunków. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organizacja społeczna nie posiada legitymacji skargowej. Dla oceny, czy warunki te zostały spełnione wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie ma znaczenia to, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ nie przewiduje w postępowaniu podatkowym udziału organizacji społecznej. Okoliczność ta bowiem nie może powodować zmiany przesłanek ustawowych do wnoszenia skargi przez organizację społeczną w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. To, że ustawa Ordynacja podatkowa nie przewiduje udziału organizacji społecznej w postępowaniu podatkowym dotyczącym interesu prawnego innych osób nie oznacza, by nie miała ona możliwości za pośrednictwem podmiotów wymienionych w art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obrony swego stanowiska w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prokuratorowi oraz Rzecznikowi Praw Obywatelskich ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi w cudzej sprawie, między innymi ze względu na konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro Stowarzyszenie I. w S. nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym, to nie przysługuje temu Stowarzyszeniu legitymacja czynna do wniesienia skargi, a co za tym idzie nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, by Sąd pierwszej instancji naruszył art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trudno również zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, by Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając że Stowarzyszenie I. w S. nie spełniło także warunku określonego w tym przepisie tj. nie wyczerpało przed wniesieniem skargi, środków zaskarżenia. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu ze względu na wskazany wyżej przepis stanowi przesłankę dopuszczalności skargi. Z faktu niebrania udziału przez dany podmiot w postępowaniu administracyjnym nie można wyprowadzać wniosku, że nie stosuje się do tego podmiotu warunku dopuszczalności skargi określonego w art. 52 wskazanej wyżej ustawy. Od spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia ustawodawca w przepisie tym zwolnił jedynie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Błędnie autor skargi kasacyjnej, z faktu przyznania przez Sąd pierwszej instancji prawa pomocy Stowarzyszeniu I., wyciąga wniosek, że Sąd ten jednak uznał, że Stowarzyszenie to miało legitymację czynną do wniesienia skargi w tej sprawie i że nie stosowało do niego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia. Przyznanie prawa pomocy ma umożliwić podmiotowi wnoszącemu skargę skorzystanie z zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji w razie niekorzystnego rozstrzygnięcia. W postanowieniu tym Sąd ocenia jedynie czy osoba ubiegająca się o przyznanie prawa pomocy spełniła warunki określone w art. 246 par. 1 i par. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw należało na podstawie art. 184 wskazanej wyżej ustawy, skargę tę oddalić. Mając na uwadze sytuację wnoszącego skargę kasacyjną, a przede wszystkim to, że nie dysponuje środkami oraz uwzględniając charakter prowadzonej przez ten podmiot działalności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek określony w art. 207 par. 2 ustawy wymienionej wyżej do odstąpienia od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.