I OSK 1816/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Anna Lech Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 3114/02 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] "N" w [...], J. G., B. G., D. P., J. P., I. i Z. małżonków O., których następcą prawnym jest L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 3114/02 – wydanym w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] "N " w [...], J. G., B. G., D. P., J. P., I. i Z. O., których następcą prawnym jest L. M., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego – uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz odrzucił skargę Spółdzielni [...] "N " w [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) i § 20 ust. 1 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75) – stwierdziło nieważność decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] nr [...] orzekającej o oddaniu w współużytkowanie wieczyste po 1/25 części na 99 lat gruntu niezabudowanego o powierzchni 1 191 m2 położonego w [...] przy ul. [...], uregulowanego w księdze wieczystej Kw [...], na rzecz członków Spółki [...] w osobach: K. S., M. K., T. i M. K., J. K., P. K., R. M., F. W., W. B., J. R. (obecnie T.), H. B., A. W., T. i J. R., M. M., J. i W. S., R. i M. M., D. i J. P., Z. S., B. i J. G., C. i B. W., S. i M. B., Z. i B. W., J. M., A. Ł. i Z. Ł., I. i Z. O. oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego [...] spółka z o.o. w [...]. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych część gruntu oddanego w wieczyste użytkowanie ww. osobom wchodziła w skład opisanej na wstępie nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, iż przedmiotowy grunt – oddany w użytkowanie wieczyste również sporządzonym dnia 22 listopada 1990 r. aktem notarialnym Rep. A nr [...] w Państwowym Biurze Notarialnym w [...] – nie został ujęty w wykazie terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, jako przeznaczony do oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych; brak jest też dokumentów, iż informacje o przeznaczeniu tego gruntu do oddania w użytkowanie wieczyste były podane do publicznej wiadomości (pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 29 maja 1994 r.). Okoliczność ta – zdaniem organu – stanowiła rażące naruszenie prawa, albowiem była działaniem wbrew nakazowi ustanowionemu w prawie i z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkowała stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Równocześnie organ nie podzielił stanowiska, że w wyniku zawartej umowy notarialnej nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Kolegium, zarówno umowa notarialna jak i wpisy w księdze wieczystej mogą być zmienione wyrokiem sądu. Skargi na powyższą decyzję zostały wniesione przez: A. i B. G., I. i Z. O., Janinę T.(dawniej R.), D. i J. P. oraz Spółdzielnię [...] "N " w [...] (utworzoną przez osoby na rzecz, których ustanowiono w 1990 r. wieczyste użytkowanie na przedmiotowym terenie). Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1995 r. skarga Janiny T. została odrzucona. Pozostałe zaś skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania. W złożonych skargach, strony sprzeciwiając się treści decyzji Kolegium z dnia 1 lutego 1995 r. podnosiły, że organ nie wykazał, jaki konkretnie przepis prawa materialnego został naruszony decyzją z dnia 7 maja 1990 r. Wniosek zaś, iż decyzja ta rażąco naruszała prawo Kolegium wyprowadziło z faktu, że nie jest w stanie na podstawie własnych akt urzędowych stwierdzić po pięciu latach, czy wykaz nieruchomości przeznaczonych do oddania w wieczyste użytkowanie był podany do publicznej wiadomości. W ocenie skarżących, skoro umowę notarialną zawarło kilkadziesiąt osób i stosowne oświadczenie woli składał przy zawieraniu tej umowy przedstawiciel Urzędu, to powyższe winno świadczyć o tym, że nieruchomość ta była ujęta w takim wykazie i fakt ten był upubliczniony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego zmarł uczestnik T. K. a spadek po nim nabył syn A. K.. Ponadto nastąpiło szereg przekształceń podmiotowych polegających na zbyciu przez wielu uczestników postępowania swoich udziałów w prawie wieczystego użytkowania osobom trzecim. W ten sposób udziały: R. M., F. W., W. B., I. i Z. O., B. i Z. W. oraz Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w [...] nabyła L. M . Udziały zaś: H. B., T. i J. R., J. i W. S., C. i B. W., S. i M. B. nabyła M. B., natomiast udziały A. W. (J.) i J. M.nabyła M. D.. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył przede wszystkim, iż w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 1 lutego 1995 r. nie brała udziału B. L., następczyni prawna Z. S.. Jak wynika z akt administracyjnych organ za stronę postępowania traktował cały czas Z. S. i jej też doręczył ww. decyzję. Działanie to nie było zasadne, gdyż umową darowizny z dnia 16 stycznia 1991 r. Z. S. darowała swój udział wynoszący 1/25 w prawie wieczystego użytkowania do nieruchomości położonej przy ul. [...], mającej urządzoną księgę wieczystą Kw [...], B. L. i jak wynika z odpisu z powyższej księgi (k. 472, tom III akt) wpis osoby następczyni prawnej jako współużytkownika wieczystego został dokonany przez sąd wieczystoksięgowy ze skutkiem od dnia 16 stycznia 1991 r. Powyższe uchybienie naruszyło prawa B. L., która – jako uprawniona z tytułu udziału w prawie wieczystego użytkowania do gruntu – miała interes prawny uzasadniający jej udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Ponadto, Sąd wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję powołał się przede wszystkim na brak dokumentów potwierdzających, że informacje o przeznaczeniu gruntu do oddania w wieczyste użytkowanie były wywieszone na tablicy ogłoszeń w celu podania do publicznej wiadomości – zgodnie z wymogami przepisów wspomnianego na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów (...). Okoliczność ta – zaznaczył Sąd – została ustalona wyłącznie na podstawie treści pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 29 maja 1994 r. Z treści tego pisma ani w ogóle z akt sprawy nie wynika jakie działania i w jakim stopniu wnikliwie były podejmowane w celu wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu organ w tej materii nie przeprowadził właściwego, tj. rzetelnego i wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyczerpał wszystkich możliwych środków przewidzianych procedurą administracyjną czym naruszył przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto gdyby nawet przyjąć, że istotnie decyzja z dnia 7 maja 1990 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, że w niniejszej sprawie nie zachodził nieodwracalny skutek prawny. Sąd I instancji powołał się w tym zakresie na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt AZP 4/92, OSNC 1992, nr 12, poz. 211 (a zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji), w której stwierdzono, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 §1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyraził także szerszy pogląd, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy skutek prawny decyzji ma charakter nieodwracalny. W konkluzji swego uzasadnienia Sąd expressis verbis podniósł, iż w sytuacji, w której obalenie decyzji administracyjnej – która była przesłanką ważnego zawarcia umowy – już po zawarciu tej umowy, skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodująca jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 k.p.a. albowiem ich "odwrócenie" nie może nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej a jedynie na drodze sądowej. W świetle powyższego zatem poglądu, który skład orzekający w pełni podzielił, za niezasadne należało uznać stanowisko Kolegium, aby w przedmiotowej sprawie nie zachodził nieodwracalny skutek prawny, gdyż umowa notarialna dotycząca ustanowienia prawa wieczystego użytkowania i dokonanie wpisu w księdze wieczystej takiego skutku nie wywołały, bowiem mogą zostać zmienione wyrokiem sądu. Odnośnie skargi Spółdzielni [...] "N " w [...], która powstała już po wydaniu decyzji z dnia 7 maja 1990 r. i – co sama przyznała – nie uczestniczyła w zawarciu umowy o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania, o należy stwierdzić, że Spółdzielnia ta nie wykazała na czym polegał jej interes prawny, który uzasadniałby jej udział w przedmiotowym postępowaniu (vide: statut Spółdzielni i odpis z rejestru spółdzielni [...] k-104 i nast. akt administracyjnych oznaczonych dopiskiem akta II instancji). Spółdzielnia ta została utworzona jedynie w celu budowy pawilonów rzemieślniczych na terenie otrzymanym przez założycieli Spółdzielni w użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu przy ul. [...] i nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do tego terenu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – mając na względzie przepis art. 50 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę Spółdzielni odrzucił. I. W. – była właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] – złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez oparcie rozstrzygnięcia na polemice z ustaleniami faktycznymi organu administracji, co stanowiło wykroczenie poza dopuszczalny zakres sprawowania przez WSA kontroli jedynie pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. W ocenie skarżącej okoliczność, iż nieruchomość, będąca przedmiotem oceny w ramach art. 156 § 2 k.p.a. znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie strony skarżącej, jeżeli ustanowienia użytkowania wieczystego dokonano umową cywilnoprawną (w niniejszej sprawie aktem notarialnym z dnia 22 listopada 1990 r.) na podstawie uprzedniej decyzji administracyjnej, to sytuacja ta nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych (tak m.in. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia I996 r. sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49). Podobnie w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 Sąd stanął na stanowisku, że dokonane w trakcie postępowania administracyjnego czynności prawne, w wyniku których nastąpiło zbycie własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jednocześnie skarżąca wskazała, że – w świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – błędne ustalenie przez organ stanu faktycznego nie może stanowić samoistnej podstawy uchylenia decyzji. Tymczasem podstawowym zarzutem, jaki Sąd stawia decyzji Kolegium jest oparcie rozstrzygnięcia na podstawie treści pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 29 maja 1994 r., które w ocenie Sądu ma zbyt ogólny charakter. Zważywszy zaś na okoliczność, że był to jedyny dostępny w tym zakresie dokument, to oparcie rozstrzygnięcia na jego podstawie było uzasadnione, zdaniem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w podstawach prawidłowo sporządzonej przez pełnomocnika skargi kasacyjnej winny być wskazane przepisy prawa, które zdaniem strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zatem – jak wynika z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mogą to być przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które oczywiście były przez Sąd stosowane. Stąd, za co najmniej niepełne należy uznać wskazanie w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a., zważywszy że postępowanie sądowoadministracyjne zostało kompleksowo uregulowane w powołanej wyżej ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny zaś dokonuje jedynie oceny, czy przepisy postępowania administracyjnego zostały przez organ prawidłowo zastosowane i taka była sytuacja w niniejszej sprawie. Bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oceniał, czy organ miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, iż zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., tj. że decyzja taka wywarła nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Jednakże już dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie, w następstwie wydania decyzji zawarto nie tylko umowę w formie aktu notarialnego, ale i dokonano kolejnego zbycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Organ zaś nie ma kompetencji w świetle przepisów prawa administracyjnego do cofnięcia czy też zniesienia tych skutków prawnych uprzednio wydanej decyzji. W związku z tym winien te okoliczności uwzględnić rozważając istnienie przesłanki z § 2 art. 156 k.p.a. Za całkowicie nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na polemice z ustaleniami faktycznymi organu, co w ocenie skarżącej stanowi wykroczenie poza dopuszczalny zakres sprawowania kontroli przez sąd administracyjny legalności zaskarżanych aktów. Wprost przeciwnie. Sąd zobligowany jest oceniać zarówno zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Jeżeli organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, to naruszył tym samym stosowne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i to podstawowe zasady tego postępowania. W związku z tym niezrozumiały jest zarzut, iż sąd administracyjny w tym zakresie miałby mieć jakieś ograniczenia. Przy takim założeniu w zasadzie nie mógłby bowiem w ogóle dokonać prawidłowej oceny wydania zaskarżonego aktu. Wskazać przy tym należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie tylko, że posiada stosowne kompetencje w tym zakresie, ale również ma obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi, gdyż zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zaś tego przepisu, dla Sądu I instancji skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, badał zasadność oparcia rozstrzygnięcia przez organ na podstawie treści pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia 29 maja 1994 r. Trafnie też przyjął Sąd, że ani z treści tego pisma, ani z akt sprawy nie wynika jakie działania i w jakim stopniu wnikliwe były podejmowane w celu wyjaśnienia sprawy, co sprawia, że przeprowadzone w tym zakresie przez organ postępowanie nie może być uznane za wystarczające. Tym bardziej zatem, nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, z powołaniem się na niepewną okoliczność i uznanie, iż zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa. Rozważania co do istnienia pozytywnych lub negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności możliwe jest bowiem dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Z tych wszystkich względów, uznając, iż mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.