II OSK 518/05

Sygn.akt II OSK 518 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, Alicja Plucińska-Filipowicz (spr), , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/ IV SA 3258/03 w sprawie ze skargi B. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3258/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. i J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2003 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] kwietnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę kiosku handlowego na działce nr [...] przy ulicy W\. w C. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że sprawa była ponownie rozstrzygana po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 301/01, którym zostały uchylone decyzje organów obu instancji dotyczące stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że organy stwierdzając nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę nie wykazały w sposób dostateczny, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wskazał zwłaszcza, iż uznając, że projekt architektoniczno-budowlany dla danej inwestycji sporządził projektant nie posiadający stosownych uprawnień budowlanych orzekały "bez głębszej interpretacji decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego projektanta", a ponadto zarzut "lakoniczności" części opisowej projektu budowlanego nie mógł stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Po ponownym zbadaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym uznano, że nie ma możliwości pozostawienia w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji Prezydenta C. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę kiosku z uwagi na to, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego właściwy organ sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, zaś przepis art. 12 ust. 2 stanowi, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowaną do stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Analiza decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego projektanta do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie z dnia 10 czerwca 1987 r. wskazuje, że jako technik budowlany posiada on uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: - budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, - budowli nie będących budynkami. Projekt budowlany wykonany przez projektanta nie mieści się w granicach uprawnień posiadanych przez technika budowlanego. Prawo budowlane wymaga, aby za każdy projekt budowlany będący podstawą do wydania pozwolenia na budowę był odpowiedzialny projektant, to jest osoba posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania a ne do adaptowania projektów. W decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą zostało utrzymane w mocy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wskazano, iż zaprojektowanie rozbudowy kiosku nie mieściło się w uprawnieniach posiadanych przez jego projektanta a w tej sytuacji zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Projekt nie spełniał ponadto wymagań określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 140, poz. 906/. Powinien bowiem zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie obejmujący m. in. określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów, sieci uzbrojenia terenu ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów. Projekt zagospodarowania działki powinien zawierać część opisową i rysunkową, tymczasem zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt w ogóle nie zawiera projektu zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżących Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. nie zawarł takiej oceny decyzji stwierdzającej nieważność, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy przesądzałaby, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyły się do wskazania sposobu oceny kwestionowanej decyzji, a zwłaszcza wskazania, dlaczego dotychczasowa ocena organów uznana została za niewystarczającą i nie pozwoliła na stwierdzenie, ze decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza normy prawa. W ocenie Sądu I instancji w obecnie kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny decyzji i zastosowały się w zakresie jej przeprowadzenia do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych we wskazanym wyroku. Nie ulega wątpliwości, że uznanie, iż projektant sporządzający projekt zatwierdzony kwestionowaną decyzją nie posiadał odpowiednich uprawnień do jego sporządzenia, miałoby zasadnicze znaczenie dla oceny samej decyzji. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, który stanowi, że przed wydaniem pozwolenia na budowę właściwy organ sprawdza wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Z dokonanej przez organ analizy uprawnień budowlanych projektanta wynika, że rozbudowa kiosku handlowego nie mieści się w granicach uprawnień projektanta, które pozwalały jedynie na sporządzanie projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków a także budowli nie będących budynkami. Skoro więc przedmiotowy kiosk nie jest budynkiem inwentarskim ani gospodarczym to zaprojektowanie rozbudowy tego obiektu przekraczało uprawnienia projektowe. Projekt nie był adaptacją projektu typowego i powtarzalnego, natomiast rozbudowa polegała na powiększeniu, rozszerzeniu, dobudowie nowych elementów. Posiadanie więc uprawnień do sporządzania adaptacji projektów typowych i powtarzalnych budynków innych niż inwentarskie i gospodarcze wykluczało w ocenie Sądu możliwość zaprojektowania w ramach tych uprawnień rozbudowy przedmiotowego kiosku, co prawidłowo zostało ocenione jako spełnienie przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Dodatkowym argumentem do przyjęcia zaistnienia tej przesłanki w ocenie Sądu było prawidłowe ustalenie w postępowaniu administracyjnym, iż wbrew wymaganiom określonym art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany nie zawiera projektu zagospodarowania działki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i J S. reprezentowani przez adwokata A. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpoznaniu sprawy przez Sąd z naruszeniem normy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ "poprzez nieuwzględnienie przez organy prowadzące postępowanie po uchyleniu sprawy wyrokiem NSA z dn. 13 grudnia 2002 r. oceny prawnej stanu faktycznego sprawy zawartej w tym wyroku". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż "w świetle ustaleń i ocen zawartych w wyroku NSA" organy nie wykazały, że "przedmiotowy projekt rozbudowy nie był projektem typowym i powtarzalnym zaadoptowanym do potrzeb przedmiotowej rozbudowy", zwłaszcza, że charakter obiektu nie wymagał zastosowania skomplikowanych technologii budowlanych. Organy obu instancji dokonały błędnej analizy treści uprawnień posiadanych przez projektanta. NSA wyraźnie stwierdził przy tym, iż projekt rozbudowy został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane... oraz, że przygotowanie zawodowe projektanta zostało stwierdzone jeszcze w 1987 r. W tym stanie rzeczy zarzut rażącego naruszenia prawa mógłby być skutecznie postawiony dopiero wówczas, gdyby wykazano jednoznacznie w sposób nie budzący wątpliwości, że przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie projektanta wyklucza możliwość zaprojektowania spornego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny natomiast "pominął problem wiążącego charakteru oceny prawnej" zawartej w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa materialnego lub przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać. W niniejszej sprawie wyłączną podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania, "mających istotny wpływ na wynik sprawy" polegający na rozpoznaniu sprawy z naruszeniem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, że organy prowadzące postępowanie administracyjne nie uwzględniły oceny prawnej "stanu faktycznego sprawy" zawartej w wyroku NSA, zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że "WSA oddalając skargę pominął problem wiążącego charakteru oceny prawnej" zawartej w tym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie te okoliczności, które przepisem art. 183 ( 2 ppsa zostały potraktowane jako przesłanki nieważności postępowania. Żadna jednak z przesłanek określonych w tym przepisie w sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny jest więc zobligowany do oceny zaskarżonego wyroku w aspekcie przesłanki sformułowanej w skardze kasacyjnej. Należy uznać, iż podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny bynajmniej nie pominął problemu wiążącego charakteru oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2002 r. szeroko odnosząc się do wynikających z uzasadnienia tego wyroku wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie. Niesłuszne jest też stanowisko strony, iż NSA w wyroku powyższym przesądził, że projektant, który sporządził projekt architektoniczno-budowlany posiadał wymagane uprawnienia. Nie jest sporne w sprawie, że projektant jako technik budowlany uzyskał uprawnienia do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, natomiast przedmiotowy obiekt podlegający "rozbudowie", to "kiosk handlowy" o powierzchni 17 m2, w wyniku rozbudowy stanowiący obiekt o powierzchni ponad 60 m2, czyli kilkakrotnie większy od tego, który podlegał "rozbudowie". Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie wynika bynajmniej, iż projekt dotyczy adaptacji projektu typowego lub powtarzalnego innego budynku niż inwentarski i gospodarczy. Jeżeli tak właśnie miałoby być, to nie rolą organu jest prowadzenie postępowania w kierunku wykazania, iż projekt dotyczy adaptacji, lecz okoliczność ta powinna być wykazana przez projektanta w sporządzonej przez niego dokumentacji budowlanej. Projektant działa przy tym jako uczestnik procesu budowlanego na podstawie umowy zawartej z inwestorem, a więc również do inwestora /w tym wypadku osoby wnoszącej skargę kasacyjną/ należał obowiązek ewentualnego wykazania, czy jest to projekt typowy, powtarzalny. Podkreślić wypada w tym miejscu, iż zasadnie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano na powiązanie uprawnień budowlanych i właściwe ich wykorzystywanie przez projektanta /a przede wszystkim w granicach decyzji nadającej uprawnienia budowlane/, z odpowiedzialnością z tytułu naruszenia przepisów określających obowiązki projektanta. W tym stanie rzeczy całkowicie zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji stwierdził także, iż słusznie organ orzekający w sprawie uznał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza również art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany nie zawiera w ogóle projektu zagospodarowania działki. W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie stawia się żadnego zarzutu, co powoduje, iż nawet gdyby zarzut naruszenia art. 99 ustawy przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był prawidłowo sformułowany oraz zasadny, to i tak tylko z tej przyczyny, że orzeczenie Sądu zostało oparte nie tylko na podstawie tych okoliczności, które podlegały ocenie NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r. ale także na innych naruszeniach prawa kwestionowaną decyzją, uznanych jako rażące, a które nie podlegały ocenie NSA w tym wyroku, skarga kasacyjna podlegałaby oddaleniu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.