III SAB/Wr 19/04

Dnia 17 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryka Łysikowska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego A Sp. z o. o. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie podjęcia działania prawnego mającego na celu powzięcie przez Radę Powiatu Z. Ś. uchwały w sprawie pokrycia ujemnego wyniku finansowego Samodzielnego Publicznego ZOZ w Z. Ś. postanawia: odrzucić skargę. W dniu 5 października 2004 r. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe A Sp. z o. o. wniosło skargę na bezczynność Wojewody D., polegającą na niepodjęciu "działania prawnego" wobec Rady Powiatu Z. Ś. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca Spółka jest na podstawie prawomocnych wyroków sądowych wierzycielem Samodzielnego Publicznego ZOZ w Z. Ś., którego organem założycielskim jest Samorząd Powiatu Z. Ś. Jak wywodziła dalej strona skarżąca, na mocy art. 60 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) na organie założycielskim ciąży obowiązek pokrycia ujemnego wyniku finansowego dłużnika lub podjęcia uchwały o zmianie jego formy gospodarki finansowej lub o jego likwidacji. Pismem z dnia 26 lipca 2004 r. spółka A wezwała Radę Powiatu Z. Ś. do podjęcia uchwały w tym przedmiocie informując zarazem o zamiarze wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w razie bezczynności Rady Powiatu. W odpowiedzi na powyższe pismo Przewodniczący Rady wyjaśnił, że Rada Powiatu w Z. Ś. nie zaprzestaje działań zmierzających do rozwiązania problemu zadłużenia jednostek służby zdrowia m.in. poprzez prywatyzowanie lecznictwa otwartego i niektórych oddziałów szpitalnych. Ponadto powołano się orzecznictwo Sądu Najwyższego, w myśl którego ujemny wynik finansowy publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może stanowić podstawy do zaprzestanie przez ten zakład działalności, jeżeli jego istnienie jest uzasadnione zadaniami i celami, dla których został powołany. W tej sytuacji wierzyciel powołując się na art. 78 w związku z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Tekst jednolity Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 - dalej w skrócie u.s.p.) zwrócił się do Wojewody D. jako organu nadzoru nad działalnością Samorządu Województwa D. o podjęcie działania prawnego i spowodowanie powzięcia przez Sejmik oczekiwanej uchwały. Odpowiadając na powyższe wezwanie w dniu 27 września 2004 r. Wojewoda D. wyjaśnił, że nie jest organem kompetentnym do podejmowania działań w stosunku do Samodzielnego Publicznego ZOZ w Z. Ś. oraz że nie dysponuje środkiem nadzorczym w stosunku do Rady Powiatu w razie jej bezczynności. Podkreślił, że organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach wskazanych w ustawach i że zgodnie z art. 88 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone w ten sposób, iż organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem, może - po bezskutecznym wezwaniu tego organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieść skargę do sądu administracyjnego. Stanowisko powyższe Wojewoda D. podtrzymał w odpowiedzi na skargę wnosząc zarazem ojej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej w skrócie p.s.a.). Stosownie do jego treści sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z akt sprawy oraz skargi wynika, że skarżąca Spółka oczekiwała od Wojewody D. podjęcia w stosunku do Rady Powiatu w Z. Ś. bliżej nieokreślonego (co do formy, w jakiej miałoby nastąpić) działania w trybie nadzoru. Na to, że wezwanie z dnia 9 września 2004 r. skierowano do Wojewody jako organu sprawującego nadzór nad działalnością samorządu powiatu wskazują jednoznaczne w tym względzie sformułowania tego pisma. Przywołany wyżej art. 3 u.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność jedynie w przypadkach wskazanych w pkt 1-4 tj. w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał decyzji lub postanowienia, o jakich mowa w pkt 1-3 lub nie podjął innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. "Akty lub czynności", o których mowa w pkt 4 art. 3 p.s.a. należy przy tym odróżnić od działań podejmowanych w trybie nadzoru, jako że akty nadzoru zostały wskazane w pkt 7 powołanego przepisu, jako odrębny przedmiot skargi. Do aktów nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu zalicza się m.in. rozstrzygnięcia nadzorcze, w których wojewoda stwierdza nieważność uchwały organu powiatu lub wydanie jej z naruszeniem prawa. W ramach nadzoru wojewoda jest także upoważniony, w przypadkach określonych w art. 83 ust. 2 u.s.p. do wezwania rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków, a w dalszej kolejności - także do wystąpienia z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu powiatu. Wszelkie akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego zostały jednocześnie w sposób wyraźny wyłączone z zakresu spraw, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji. Jest to uzasadnione charakterem postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem wnioskowym, ale następuje wyłącznie z urzędu. Wobec powyższego trudno w ogóle mówić o bezczynności organu nadzorczego. Jak wskazuje J. Tamo (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwa Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2004 s. 29) pismo wojewody odmawiające wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (idąc dalej -także podjęcia jakiegokolwiek działania w trybie nadzoru - przyp. Sądu) jest jedynie odpowiedzią na skargę w rozumieniu art. 238 k.p.a. i jako takie nie podlega zaskarżeniu do sądu. Możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu zobowiązanego do nadzoru nie przewiduje także ustawa o samorządzie powiatowym. Artykuł 88 ust. 1 u.s.p., mylnie powoływany przez stronę skarżącą jako art. 91, stanowi podstawę do wniesienia skargi na bezczynność organu powiatu, nie zaś organu nadzoru. Z powyższych względów skargę Profit Sp. z o. o. należało uznać za niedopuszczalną co mając na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 orzekł, jak w sentencji postanowienia.