II OSK 496/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2005r., sygn. akt IV SA 2249/03 w sprawie ze skargi Z. M.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. M.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy P. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i przyłączami infrastruktury technicznej, realizowanej na działce nr [...] obręb [...] położonej w P. przy ul. [...] róg ul. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wskazało m.in., iż zamierzenie objęte decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnione interesy osób trzecich tj. osób których działki graniczą z terenem realizacji inwestycji będą zabezpieczone, gdyż inwestor jest obowiązany do przestrzegania wymagań technicznych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Ponieważ planowane przedsięwzięcie nie narusza wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji w wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd wskazał, iż organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak i wydane w toku postępowania decyzje kierowały do nieżyjących już współwłaścicieli działki sąsiedniej (działka nr [...] obręb [...]) tj. do B. i J. W. Korespondencja kierowana do tych osób nie była podejmowana. Równocześnie, jak wynika z wyjaśnień złożonych przez M. M. krąg spadkobierców nie jest tożsamy z kręgiem osób traktowanych przez organy obu instancji jako strony postępowania administracyjnego. Należą bowiem do niego m.in. spadkobiercy J. W. tj. T., M i R, W. Z akt sprawy nie wynika, aby brali udział w postępowaniu właściciele sąsiednich nieruchomości, w szczególności nie doręczano im zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji organów obu instancji. Zważywszy na powyższe Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji, gdyż stwierdził zaistnienie podstawy do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną wniósł C. P. zaskarżając powyższy wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędną interpretacją zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wydanie orzeczenia, które nie oparto na dokumentach złożonych do akt sprawy, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , - nieskorzystanie z prawa przeprowadzenia dodatkowych dowodów z dokumentów co było niezbędne w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie ( art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), - w razie prawidłowego ustalenia zgonu B. i J. W., nieskorzystanie z prawa zawieszenia toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia ewentualnych postępowań sądowych mających na celu bezsporne ustalenie kręgu spadkobierców po w. w. osobach (art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); 2. naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie ( art. 174 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) na skutek bezpodstawnego stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż brak jest w aktach dostatecznego dowodu pozwalającego na stwierdzenie, iż osoby wskazane przez Sąd I instancji nie żyją, nie został bowiem przeprowadzony dowód z dokumentów w postaci aktów zgonu. W ocenie skarżącego nie sposób też wykluczyć, iż osoby zmarłe nie pozostawiły spadkobierców, a w tej sytuacji ustalenie kręgu współwłaścicieli działki nr [...] przez organ I instancji byłoby prawidłowe. Strona skarżąca wskazując na powyższe uchybienia wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Zważywszy na powyższe stwierdzić trzeba, że zarzuty sformułowane we wniesionej skardze kasacyjnej są pozbawione uzasadnionych podstaw, a uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, w którym trafnie wskazano na uchybienia procesowe, jakich dopuściły się w przedmiotowej sprawie organy administracji I i II instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba na wstępie stwierdzić, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. stanowi, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że B. W. i J. W. mimo, że przysługiwał im przymiot strony w niniejszej w sprawie, nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu, przy czym brak ich udziału sprowadzał się do tego, że nie zostali zawiadomieni o jego wszczęciu, nie została im doręczona skutecznie decyzja organu pierwszej instancji, nie zostali zawiadomieni o wniesieniu odwołania, nie została im doręczona decyzja organu odwoławczego, ani odpis skargi od tej decyzji i odpis odpowiedzi na skargę wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2004 r. zostało przez jedną ze stron postępowania - M. M. złożone oświadczenia o tym, że B. W. i J. W. nie żyją, a krąg spadkobierców tych osób nie jest tożsamy z osobami będącymi stronami przedmiotowego postępowania, przy czym postępowanie o stwierdzeniu spadku po J. W. zostało zakończone, zaś po B. W. jest w toku. Powyższe okoliczności nie zostały zakwestionowane w żaden sposób przez stronę skarżącą tym samym uzupełnienie postępowania przed Sądem I instancji z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej nie znajdowało żadnego uzasadnienia. W konsekwencji też uznać trzeba za nietrafny zarzut uchybienia dyspozycji przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a i art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem B. W. i J. W. zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a nie postępowania sądowego, a tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, Kabat A. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Powyższy przepis nakazuje Sądowi Administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). W myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd. W tej sytuacji ograniczenie się w skardze kasacyjnej do stwierdzenia, że naruszenie przepisów prawa materialnego nastąpiło przez niewłaściwe zastosowanie na skutek bezpodstawnego stwierdzenia "naruszenia przez organ przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" nie wyczerpuje dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Brak przytoczenia przepisu prawa materialnego, którego naruszenie się zarzuca, czyni nieskutecznym również zarzut oparty na powyższej podstawie. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.