I OSK 565/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Marek Stojanowski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1968/02 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego – nałożenia kary oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy – o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ustawy – o drogach publicznych, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na celi nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m. in. umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej: za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (ust.1), za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia nie związanego z funkcjonowaniem drogi z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (ust.2) i za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (ust.3). Przepis § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Sąd dokonując konfrontacji treści § 1 wzmiankowanego rozporządzenia z całością regulacji stwierdza, że przepis ten odnosi się też do umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, jak i pozostałych w ust. 3 i 4 § 11 zachowań. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestionowany jest stanowisko strony stwierdzające, że przedmiotowy kaseton ma charakter szyldu firmowego a nie reklamowego. Odwołując się do leksykalnego znaczenia słowa "reklama", Sąd stwierdza, że zarówno znacząca powierzchnia szyldu jak i sposób jego zamontowania ma zachęcić potencjalnych klientów do skorzystania z usług kantoru. Stąd też zamieszczenie szyldu służyło nie tylko celom identyfikacyjnym, jak wywodzi skarżąca wskazując na wymogi określone w ustawie o działalności gospodarczej oraz zarządzeniu Prezesa NBP, lecz również reklamowym. Tym samym Sąd stwierdza, że umieszczenie przez skarżącą przedmiotowego szyldu w pasie drogowym bez zezwolenia Miejskiego Zarządu Dróg w [...] jest jednym z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Użyte w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy – o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m. in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w wypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny, tak samo jako subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w § 11 ust. 4 rozporządzenia - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. W tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę należy traktować jako okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy. Sąd zwraca również uwagę, iż strona uiszczała opłaty Miejskiemu Zakładowi Budynków Komunalnych "za reklamę" (a więc z tytułu dzierżawy miejsca pod reklamę) i przy braku jakiejkolwiek reakcji zarządcy drogi co do umieszczonego bezprawnie szyldu reklamowego mogła być przekonana, że działała w graniach prawa przysługującego jej z mocy umowy najmu lokalu. Okoliczności te skarżąca podniosła dopiero w skardze do sądu administracyjnego i nie mogły one wpływać na ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji. Stanowić one mogą jedynie podstawę do wystąpienia przez stronę z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ponadto Sąd nie podziela argumentacji strony, iż Zarząd Miejski w [...] i zarząd drogi, a także zarząd budynków komunalnych i organy budowlane winny dysponować w sprawie przedmiotowego szyldu pełną dokumentacją, gdyż każdy z tych organów działał w graniach własnej właściwości będąc w tym zakresie organem samodzielnym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu wyroku skarżąca zarówno jako osoba fizyczna jak i przedsiębiorca ma obowiązek w granicach prowadzonej działalności gospodarczej do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a powołany przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazuje zajmowania pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Sąd wskazał, że z treści pisma dołączonego do skargi a skierowanego do skarżącej w dniu 24 listopada 1997 r. Miejski Zakład Budynków Komunalnych w związku z montowaniem szyldu, wskazał organy administracyjne, do których skarżąca winna wystąpić o zgodę na zamieszczenie przedmiotowego szyldu. Wśród tych organów nie wymieniono zarządcy drogi, co pozwala na przyjęcie, że niezgłoszenie szyldu zarządcy drogi wynika z niewiedzy skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesionej przez pełnomocnika E. P. podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 40 ust. 3 ustawy – o drogach publicznych polegającym na przyjęciu, że skarżąca jest obowiązana do posiadania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej związanej z umieszczeniem w pasie drogowym szyldu (reklamy), a także naruszenie § 1 ust. 1 pkt 3a i § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. – w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, polegające na nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie 548,21 złotych za naruszenie pasa drogowego ulicy [...] w [...]. Ponadto strona wskazuje na uchybienie art. 6, 7, 8 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej E. P. powołuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1931/00, w którym zostało wyrażone stanowisko, iż w przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobierać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, iż organ błędnie stwierdził stan faktyczny, który miałby polegać na zaistnieniu okoliczności skutkującym pobraniem kary pieniężnej za wymienione w cytowanym przepisie okoliczności. Jak podnosi strona, w okresie od marca 1998 r. do 27 października 2001 r. uiszczała opłaty za zamontowany szyld na rzecz Miejskiego Zakładu Budynków Komunalnych z siedzibą w [...], waloryzowane o wskaźnik inflacji, co zresztą wskazuje i Sąd w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie wskazuje się, że podpisana między skarżącą a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] umowa najmu lokalu użytkowego z dnia 14 stycznia 1991 r. nie zawierała w swej treści nałożenia na skarżącą sposobu zamontowania szyldu, co skarżąca wielokrotnie podkreślała w toku niniejszego postępowania. Nadto skarżąca wskazuje, iż ustosunkowując się do zaleceń wskazanych w piśmie Miejskiego Zakładu Budynków Komunalnych z dnia 24 listopada 1997 r. skierowała pisma do Urzędu Miasta w [...], Wydziału Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] oraz do Urzędu Rejonowego Oddziału Nadzoru Budowlanego, a także do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Pomimo znacznego upływu czasu wnioski skarżącej zawarte we wskazanych powyżej pismach, pozostały bez odpowiedzi. Jedynie Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w tym przedmiocie stosowną decyzję. Jednocześnie strona powołuje się na treść art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – o działalności gospodarczej, zgodnie z którą zakład główny, oddział oraz inne stałe miejsce wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej powinny być oznaczone na zewnątrz. Zewnętrzne oznaczenie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, 2) zwięzłe określenie przedmiotu wykonywanej działalności. W tym miejscu skarżąca przywołuje (Nikończyk, A., Unisk M., Doradc. Podatk. 2001/5/23 – t. 2), iż umieszczenie tablicy informacyjnej poza miejscem wykonywania działalności gospodarczej jest działaniem wykraczającym poza ustawy obowiązek. Niezależnie od powyższych zarzutów strona kwestionuje ustalenia Sądu w zakresie uznania przedmiotowego kasetonu za szyld reklamowy, podczas gdy jest to wyłącznie szyld nie mający cech szyldu reklamowego. Odnosząc się do leksykalnego znaczenia pojęcia "szyld" skarżąca stwierdza, że szyldem jest "np. tablica wywieszana przy wejściach zawierająca podstawowe informacje o firmie czy placówce". Stąd zamieszczenie przez skarżącą szyldu informacyjnego służyło tylko i wyłącznie celom identyfikacyjnym. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy – o drogach publicznych, nie można umieszczać w pasie drogowym poza terenami zabudowanymi tablic z hasłami reklamowymi lub propagandowymi, niezależnie od sposobu ich zamontowania. Stąd ustawienie tablicy reklamowej w takim miejscu powoduje, że właściwy organ administracji drogowej ma obowiązek wydać decyzję o usunięciu reklamy i musi naliczyć kary pieniężne. Wobec faktu, że szyld informacyjny, który umieściła skarżąca nie ma charakteru tablicy reklamowej, naliczenia kary jest bezzasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga kasacyjna jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Powyższa regulacja oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wskazany przez stronę zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 ustawy – o drogach publicznych polegający na przyjęciu przez Sąd, że skarżąca jest obowiązana do posiadania zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej związanej z umieszczeniem w pasie drogowym szyldu (szyldu) należy uznać za chybiony. Za punkt wyjścia do dalszych rozważań należy uznać definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy – o drogach publicznych. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, pas drogowy (droga) to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych, pomocne są z pewnością przepisy kodeksu cywilnego. W przekonaniu Sądu z punktu widzenia prawa cywilnego pas ruchu czy też droga stanowią nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Pogląd taki został wyrażony w dwóch kolejnych uchwałach składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., o sygnaturach akt OPK 2/00 i OPK 3/00. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy – o drogach publicznych. Skarżąca umieściła bowiem szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy. Z akt sprawy wynika bezspornie, że strona umieściła przedmiotowy szyld w pasie drogowym i nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie, której to okoliczności skarżąca nie kwestionuje. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy – o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego. Dla oceny rozstrzyganej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżąca uiszczała opłaty za zamontowany szyld na rzecz Miejskiego Zakładu Budynków Komunalnych z siedzibą w [...] a podpisana między skarżącą oraz Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...] umowa najmu lokalu użytkowego z dnia 14 stycznia 1991 r. nie zawierała w swej treści nałożenia na skarżącą sposobu zamontowania szyldu. O ile świadczenia powyższe mają swoją podstawę w stosunku cywilnoprawnym łączącym go z właścicielem używanego budynku o tyle opłata przewidziana w ust. 4 art. 40 ustawy o drogach publicznych ma charakter ściśle administracyjny. Wskazane wyżej należności są od siebie całkowicie niezależne i fakt uiszczenia jednej z nich nie wpływa w jakikolwiek sposób na istnienie i zakres drugiego z obowiązków. Za chybione należy także uznać zarzuty naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3a oraz § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. – w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Pierwszy z wymienionych wyżej przepisów kreuje obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg w tym w szczególności na umieszczenie reklam w pasie drogowym. § 11 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia jest źródłem sankcji za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego, polegającej na nałożenie kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia tj. opłaty za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam na podstawie uzyskanego zezwolenia zarządcy drogi. W świetle dokonanych ustaleń faktycznych zaistniała podstawa do wymierzenia kary pieniężnej a tryb jej wyliczenia oraz wysokość nie budzą zastrzeżeń w świetle powołanego rozporządzenia. Nie sposób podzielić również stanowiska skarżącej, że przedmiotowy szyld nie miał charakteru tablicy reklamowej i tym samym bezzasadne było stosowanie sankcji wskazanej w § 11 ust. 3 rozporządzenia. Należy podzielić tej materii pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sad Administracyjny, iż zarówno znacząca powierzchnia szyldu (1,44 m2) jak i sposób jego zamontowania ma zachęcić potencjalnych klientów do skorzystania z usług kantoru. Stąd też zamieszczenie szyldu wykraczało poza cele identyfikacyjne. Bez znaczenia dla oceny zasadności nałożenia powyższej kary pozostaje także czy umieszczenie powyższego szyldu poza celami reklamy stanowiło również realizację obowiązków informacyjnych wynikających z obowiązującej w chwili wydania decyzji administracyjnej ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Odnosząc się do proceduralnych zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie uchybienia art. 6,7,8 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego to należy uznać je jako pozbawione podstaw. Art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te, mogą odnosić się tylko i wyłącznie do uchybień dotyczących przepisów stosowanych w toku orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tj. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny I instancji nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i tym samym nie może im uchybić. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.