IV SA/Po 1392/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant referent-stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Redakcji "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznych , 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] września 2003 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Redakcji "[...]" kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ E..Makosz-Frymus JFS Decyzją z dnia [...] września 2003r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), Burmistrz K. odmówił udostępnienia Redakcji "[...]" informacji o wysokości wynagrodzenia T. S., pełniącego na podstawie umowy cywilnoprawnej funkcję nadzorcy niektórych inwestycji gminnych, z uwagi na brak zgody zainteresowanego. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd/951/02 Burmistrz uznał, że wynagrodzenie osoby fizycznej, określone w umowie cywilnej, należy do sfery prywatnej tej osoby i bez jej zgody nie może być ujawnione. W obszernym odwołaniu redaktor naczelny "[...]" zakwestionował poglądy prawne, przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zarzucając że nie ma ona oparcia w obowiązujących przepisach, a zawarta w niej wykładnia pojęcia "prywatności" jest błędna i bezpodstawnie ogranicza dostęp do informacji publicznej. Odwołujący się przedstawił orzeczenia sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, dotyczące ochrony dóbr osobistych, określonych w art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego i wyprowadził z nich wniosek, że można wkraczać w dziedzinę prywatności jeżeli upoważnia do tego przepis prawa albo wzgląd na ważny interes społeczny. Odwołujący się zwrócił także uwagę, że wprawdzie dozwolona ingerencja prasy w sferę życia prywatnego dotyczy wyłącznie osób publicznych, jednak ani prawo prasowe i prawo autorskie ani przepisy Kodeksu cywilnego nie zawierają definicji działalności publicznej. Publiczny charakter działalności oraz związany z nim przymiot osoby publicznej musi być zatem oceniany na podstawie okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie chodzi o osobę która jeszcze niedawno była wiceburmistrzem K., a obecnie w ramach umowy cywilnej zajmuje się tymi samymi sprawami. Jest zatem w skali lokalnej osobą publiczną, w związku z czym - w ocenie odwołującego się - uzasadnione jest żądanie uzyskania informacji jakie koszty z tytułu zatrudnienia tej osoby ponosi gmina. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdzono, że aczkolwiek przepisy prawa prasowego oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tworzą system gwarancji umożliwiających obywatelowi dostęp do informacji publicznych, to nie mają one charakteru absolutnego i podlegają ograniczeniom określonym w ustawie. Takie ograniczenia wynikają w szczególności z przepisów art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego oraz art. 14 ust. 6 prawa prasowego. Ten ostatni przepis pozwala na ujawnianie informacji, dotyczących osób publicznych. Zdaniem Kolegium T. S. nie ma takiego przymiotu, a wobec tego ujawnienie jego wynagrodzenia naruszałoby prawo. Redaktor naczelny "[...]" zaskarżył decyzję organu II instancji do sądu administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie łącznie z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7, art. 77 i art. 136 kpa, poprzez nie przeprowadzenie właściwego postępowania dowodowego i nie ustalenie jakie są w niniejszej sprawie konkretne okoliczności określające zakres chronionej prywatności i czy rodzaj działalności prowadzonej przez T. S. jest tego typu, że wyklucza ujawnienie wnioskowanej informacji, nadto naruszenie art. 107 kpa. polegające na niepełności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 14 ust. 6 prawa prasowego poprzez uznanie, że chroniona tymi przepisami "prywatność" i jej zakres należą wyłącznie do woli osoby fizycznej i nie podlegają ocenie organu administracyjnego oraz że pojęcie funkcji publicznej czy też działalności publicznej jest równoznaczne z pełnieniem ujmowanych formalistycznie funkcji urzędowych, a ich zakres jest zawsze identyczny. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał argumenty faktyczne i prawne przedstawione w odwołaniu. Podnosił nadto, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że się do nich nie przychyla. Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie organ odwoławczy powtórzył wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, wskazując że jednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Posługiwanie się przepisami art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego i art. 14 prawa prasowego oraz powstałym na ich tle orzecznictwem sądów powszechnych i Sądu Najwyższego jest nieprzydatne ze względu na istotne różnice w obu regulacjach prawnych. Sąd wskazał na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy. Uznając, że stan majątkowy takiej osoby należy bez wątpienia do jej sfery prywatności sąd rozważył ewentualne uznanie T. S. za osobę pełniącą funkcję publiczną. W uzasadnieniu wyrażono pogląd, że wbrew przekonaniu skarżącego osoba wykonująca w ramach umowy cywilnej nadzór nad inwestycjami kanalizacyjnymi, nawet jeżeli wcześniej była wiceburmistrzem, nie może być uznana za wykonującą funkcje publiczne. Skoro zatem zainteresowany nie wyraził zgody na ujawnienie wynagrodzenia, decyzje organów obu instancji odmawiające udzielenia takiej informacji za zgodne z prawem. Od powyższego wyroku Redakcja "[...]" wniosła skargę kasacyjną, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu błędną wykładnię pojęcia prywatności, zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy, która – zdaniem skarżącej – musi być interpretowana z uwzględnieniem Kodeksu cywilnego, orzecznictwa sądów powszechnych i przedstawicieli doktryny. Ponadto w skardze zarzucono, że skład orzekający nie wziął pod uwagę załączonych do skargi dowodów. Wyrokiem z dnia 29 lipca 2004r., sygn. akt OSK 693/04, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd, przychylając się do twierdzenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu, że przy wykładni unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zachodzi konieczność sięgania do Kodeksu cywilnego wskazał, że kluczową dla sprawy jest wykładnia pojęć "osoba publiczna", "działalność publiczna" oraz "osoba mająca związek z pełnieniem funkcji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sam fakt powołania się przez sąd I instancji na rodzaj umowy oraz okoliczność sprawowania nadzoru nad inwestycjami nie wyklucza uznania T. S. za osobę pełniącą funkcję publiczną. Należało przede wszystkim wyjaśnić dokładny charakter czynności pełnionych przez daną osobę na podstawie umowy cywilnoprawnej. W uzasadnieniu wskazano jednocześnie, że w przypadku, gdy dana osoba nie zostanie uznana za osobę publiczną a odmowa udostępnienia informacji na jej temat następuje z uwagi na ochronę prawa do prywatności to w takiej sytuacji zainteresowanemu przysługuje powództwo do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego. Konsekwentnie należałoby – zdaniem NSA – stwierdzić niewłaściwość samorządowego kolegium odwoławczego do orzekania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zważając na dyspozycję art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę należy uznać za zasadną. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organy administracji nie przedstawiły dostatecznego uzasadnienia, iż T. S. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną ani że nie ma związku z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 cyt. ustawy. W celu ustalenia tej okoliczności należy wnikliwie zanalizować zakres obowiązków wynikający z umowy cywilnoprawnej, na podstawie której T. S. sprawuje funkcję nadzorcy nad niektórymi inwestycjami gminnymi. Sam bowiem fakt działalności danej osoby na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza uznania, że osoba ta jest osobą pełniącą funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji. Przy wykładni tych pojęć organy mogą posłużyć się pomocniczo definicjami zawartymi w ustawie z dnia 11 kwietnia 1997r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 1999r., nr 42, poz. 428 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 106, poz. 679 ze zm.), zważając jednakowoż na jeszcze szersze rozumienie terminu "osoba pełniąca funkcję publiczną", jakie należy przyjąć przy wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej a także na dodatkowe wyszczególnienie w tym przepisie kategorii "osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej". Na gruncie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Należy również w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotowi, któremu odmówiono prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. /-/ P.Miładowski /-/ J. Stankowski /-/ E. Makosz-Frymus JFS