II SA/Łd 774/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Joanna Sekunda - Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA - Anna Stępień, Asesor - Ewa Cisowska - Sakrajda, Protokolant: referent - stażysta Izabela Wędrak, po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2005 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A.D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: nr [...], [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A.D. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Nr rejestru [...] wydaną na podstawie art.28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157, Nr 120, poz. 1268, z 2001r., Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz.1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439, Nr 154, poz. 1800, z 2002r., Nr 74, poz. 676) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę J.C. obejmujące budowę kablowego przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia dla zasilania domu jednorodzinnego położonego w miejscowości Z., gmina D. na działce oznaczonej nr ewidencji gruntów 417. Na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane jako szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno – budowlanej wskazał, że roboty budowlane prowadzone mają być w sposób nie naruszający interesów osób trzecich, a teren wykopów należy zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych. Po zakończeniu zaś realizacji przedmiotowej inwestycji, inwestor nie jest zobowiązany uzyskać pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu Starosta [...] podał, że inwestor przedłożył projekt budowlany z uzgodnieniami, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest podstawą wydania decyzji. Od decyzji tej A.D. wniósł odwołanie do Wojewody [...], w którym podał, że jest właścicielem nieruchomości położonej we wsi Z. 35 gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 416, użytkowanej obecnie bezumownie przez inwestora – J.C. wraz z synem. Odwołujący się oświadczył także, że nigdy i nikomu nie wyrażał zgody na przeprowadzenie na swojej działce jakichkolwiek robót budowlanych obejmujących budowę kablowego przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia dla zasilania domu jednorodzinnego usytuowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 417 w miejscowości Z. Nadto A.D. podniósł, że znajdujący się w aktach sprawy dokument obejmujący jego oświadczenie, iż wyraża zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji został przez wnioskodawczynię sfałszowany. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż planowane przedsięwzięcie przebiegać ma przez działki stanowiące własność D.S., R.S., A.D., G.K. i K.K. Inwestor załączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zgody wyżej wymienionych osób na przebieg projektowanej inwestycji przez ich nieruchomości. Wojewoda [...] nadto stwierdził, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestor przedłożył niekwestionowane przez nikogo zgody na przebieg projektowanej inwestycji, wykazał się prawem do dysponowania terenem i tym samym wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.). Ustosunkowując się z kolei do kwestii autentyczności przedłożonej przez J.C. zgody podpisanej przez A.D., organ odwoławczy stwierdził, iż stanowi to przedmiot odrębnego postępowania, którego wynik nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie na obecnym etapie postępowania. Na powyższą decyzję A.D. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 136 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, co oznacza, iż dotknięte jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, iż nie wyrażał zgody na przeprowadzenie projektowanego przyłącza przez jego działkę. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 145 § 2 powołanej ustawy, uwzględniając skargę na decyzję, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przesłanką nieważności decyzji jest m.in. stwierdzenie, iż wydana ona została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, skutkuje uchyleniem decyzji. Jak słusznie zaznaczył to organ odwoławczy, pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu wówczas obowiązującym, mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda [...] uznał, iż przesłanki cytowanego przepisu zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, ponieważ inwestorka J.C. załączyła do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zgody osób, przez których nieruchomości przebiegała projektowana inwestycja. Organ odwoławczy uwzględnił wyjaśnienia K.K. co do braku oryginału oświadczenia A.D. o wyrażeniu zgody na przebieg planowanej inwestycji oraz uznał, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji inwestorka przedłożyła niekwestionowane przez nikogo zgody na przebieg projektowanej inwestycji i wykazała się prawem do dysponowania terenem. Analizując akta przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż powyższe wnioski i wywody organu poczynione zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej a w szczególności art. 10 § 1, 75 § 2, 81, 83 § 3 kpa. Dotyczy to przede wszystkim formy oświadczenia A.D. o wyrażeniu zgody na przebieg planowanej inwestycji, choć podzielić należy pogląd organu, iż ocena autentyczności podpisu A.D. nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego i na tym etapie postępowania. Zaznaczyć jednak należy, iż do wniosku nie dołączono oryginału oświadczenia A.D. o wyrażeniu zgody na przebieg planowanej inwestycji. W ocenie Sądu nie można było poprzestać, tak jak stało się to w niniejszej sprawie, na przyjęciu złożonej przez inwestorkę, niepoświadczonej kserokopii dokumentu prywatnego a następnie po jej zakwestionowaniu przez skarżącego w odwołaniu, jedynie " wyjaśnień" co do tejże kserokopii od innej jeszcze osoby, z całkowitym pominięciem źródła informacyjnego jakim jest osoba, od której oświadczenie to miało pochodzić, bądź też inwestorki, która kopię tę dołączyła do wniosku o pozwolenie na budowę, jak również z pominięciem formy dla takiego celu przewidzianej (art. 75 § 2, 81, 83 § 3 kpa). Zaznaczyć również należy, iż postępowanie w sprawie przeprowadzono z naruszeniem zasady czynnego udziału stron przewidzianej w art. 10 § 1 kpa. Jak wynika to z akt sprawy, A.D. nie był poinformowany o toczącym się postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza elektroenergetycznego i nie brał w nim udziału, doręczono mu dopiero decyzję organu I instancji. Nie można uznać również za wystarczające dla zapewnienia czynnego udziału strony i możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w rozumieniu art. 10 § 1 i 81 kpa, poinformowania strony, że jej odwołanie zostanie załatwione w terminie 14 dni od dnia nadesłania uzupełnionego materiału dowodowego przez organ I instancji ( pismo z dnia 18. 04.2003r. skierowane do A.D.) a następnie przesłanego do wiadomości skarżącemu, pisma dotyczącego uzupełnienia materiału dowodowego ( pismo organu I instancji z dnia 15.04.2003r. skierowane do organu II instancji ). Nadto w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej, a tym bardziej poprzedzającej ją decyzji nie zawiera, z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, należytej oceny faktycznej i prawnej co do spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu wówczas obowiązującym. Stosownie do art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć m.in. tytuł prawny wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Stosunek zobowiązaniowy jest pojęciem cywilnoprawnym, przez który rozumie się stosunek prawny między co najmniej dwoma podmiotami, z których jeden - wierzyciel uprawniony jest do żądania od drugiego - dłużnika określonego świadczenia (działania, zaniechania). Świadczenie może polegać np. na takim działaniu, jak wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością przez wierzyciela na cele budowlane (art. 353 in fine kc). Oczywiście, prawna skuteczność takiego zobowiązania uwarunkowana jest posiadaniem przez dłużnika - to jest podmiot udzielający pozwolenia na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych, własnego prawa do dysponowania nieruchomością i rozporządzania nią w takim zakresie (por. wyrok NSA z dnia 22.06.1998r. IVSA 1366/96, Lex nr 43240). Uzasadnienie zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji nie zawiera żadnej analizy w tym zakresie. Kwestie te winny być przedmiotem rozważań w uzasadnieniu decyzji i nie może ostać się, w świetle poczynionych wyżej uwag co do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu arbitralne i ogólnikowe stwierdzenie, iż "organ odwoławczy (...) uznał, że inwestor w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedstawił niekwestionowane przez nikogo zgody na przebieg projektowanej inwestycji tj. wykazał się prawem do dysponowania terenem". Mając na uwadze podniesione względy, Sąd uznał, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) skutkować winno uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a nie tak jak to argumentował skarżący, stwierdzeniem jej nieważności i wobec tego orzeczono jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).