I OSK 502/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Irena Kamińska (spr.), , Elżbieta Stebnicka, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krystyny W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 stycznia 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1200/03 w sprawie ze skargi Krystyny W. na decyzję Wojewody Z. z dnia 5 maja 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2. zasądza od Wojewody Z. na rzecz Krystyny W. kwotę 180 złotych /sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r. oddalił skargę Krystyny W. na decyzję Wojewody Z. z dnia 05 maja 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku emerytalnego. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Z. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia 18 marca 2003 r., (...), o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przychylił się do opinii Starosty W., iż przy rozpatrywaniu wniosku Krystyny W. o przyznanie jej prawa do zasiłku emerytalnego należało mieć na uwadze treść art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514/. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego artykułu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do zasiłku wynoszący w przypadku kobiet 30 lat. Definicja okresu uprawniającego do wspomnianego zasiłku została, zdaniem organu, określona w art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy, z którego wynika, iż za okres uprawniający do zasiłku mogą być uznane tylko i wyłącznie okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienionej w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2, pkt 1, 2, 4 i 5. W tym stanie prawnym ilekroć ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi o okresach uprawniających do zasiłku nie można do nich zaliczyć okresów wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem między innymi okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Okres ten wymieniony jest bowiem w art. 23 ust. 2 pkt 3 i w art. 24 ust. 2 ustawy, a przy definiowaniu tzw. "okresu uprawniającego do zasiłku" został pominięty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 okres ten podlega zaliczeniu do okresu 365 dni, warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca posiada okres uprawniający do zasiłku w myśl powołanych wynoszący 20 lat 3 miesiące i 25 dni. W skardze wniesionej do sądu Krystyna W. zarzuciła organom naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i działanie wbrew literalnemu brzmieniu ustawy i działanie w celu usprawiedliwienia pozbawienia obywatela przysługujących mu z mocy prawa uprawnień do zasiłku przedemerytalnego poprzez mylną i niezgodną z intencją ustawodawcy interpretacją przepisów art. 24 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 12 grudnia 2001 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, stwierdził, że organy wydające decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo przytoczyły obowiązujące w powyższej dacie brzmienie art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu normującego materialnoprawne przesłanki przyznania zasiłku przedemerytalnego, ale także, wbrew odmiennemu stanowisku skargi - trafnie je zinterpretowały w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, który jest niesporny. W myśl powyższego przepisu, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wskazany w pkt 1 lub 2 ustępu pierwszego tego artykułu, a wiec w odniesieniu do kobiety- jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat lub jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ orzekający obowiązany jest zatem do zbadania 4 przesłanek, których łączne spełnienie daje podstawę do pozytywnego ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, a mianowicie do ustalenia: 1. czy wnioskodawca spełnia określone w art. 2 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, 2. czy jednocześnie spełnia wskazane w art. 23 przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 3. czy posiada okres uprawniający do emerytury, 4. czy posiada wymagany okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, organy orzekające w sprawie nie popełniły błędu ustalając, że Krystyna W. nie posiada wymaganego art. 37j ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, okresu uprawniającego do zasiłku. Chybiony jest zdaniem tego sądu zarzut skarżącej, że u podłoża zarzucanego skargą błędu co do tego ustalenia, legła naruszająca prawo materialne wykładnia relacji miedzy art. 23 ust. 1 pkt 2 a art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy i wynikające z niej rozumienie ustawowego wyrażenia "okres uprawniający do zasiłku". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 23 ustawy regulując przesłanki nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie posługuje się pojęciem okresu uprawniającego do zasiłku, lecz wskazuje w ust. 1 pkt 2 i ust. 2 jakiego rodzaju zatrudnieniem lub okolicznościami zrównanymi przez ustawodawcę z zatrudnieniem musi legitymować się bezrobotny, w wymiarze 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako osoby bezrobotnej aby mógł uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawodawca zaliczył okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy do okresu owych 365 dni zatrudnienia, wymaganych dla ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z omawianego przepisu w jego dosłownym brzmieniu nie wynika natomiast, zdaniem tego sądu, by okres pobierania renty był zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku w rozumieniu art. 24 ust. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane przez organy administracyjne, które sprowadza się do stwierdzenia, że czym innym jest zaliczenie zatrudnienia lub okoliczności zrównanych z zatrudnieniem do okresu 365 dni w ujęciu art. 23 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, a co innego oznacza okres uprawniający do zasiłku w rozumieniu art. 24 ust. 2, do którego nawiązuje art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Konkludując, Sąd stwierdził, że nie narusza prawa zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, o jakim mowa w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro okres ten nie jest wymieniony w art. 24 ust. 2 przy definiowaniu pojęcia okresu uprawniającego do zasiłku. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 12 grudnia 2001 r. poprzez nieuwzględnienie, iż z wykładni językowej tego przepisu wynika, iż jedną z przesłanek do uzyskania zasiłku przedemerytalnego jest posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego w przypadku kobiet 30 lat. Okres uprawniający do zasiłku określony jest natomiast w art. 23 ust. 2 pkt 3 wskazanej ustawy. Zdaniem skarżącej art. 24 ust. 2 określa jedynie zasadę ustalania wysokości zasiłku dla bezrobotnych w zależności od stażu pracy i do tego celu ustala określone kryteria, nie określa natomiast sposobu zaliczania okresu pracy i okresów zaliczanych do okresu pracy do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych i zasiłku przedemerytalnego czy też świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem skarżącej należy zaliczyć jej do okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy za okres 9 lat i 10 miesięcy. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku przedemerytalnego należy zaliczyć czas pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Artykuł 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. - Dz.U. 2003 nr 58 poz. 514/ określa jakie przesłanki powinny być spełnione do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Stosownie do tego przepisu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie: - spełniającej ustawowe warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku - posiadającej okres uprawniający do emerytury. Warunkiem przyznania takiego zasiłku jest, zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 1, posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego w przypadku kobiet lat 30. Ustalenia, jakie okresy zaliczyć można do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, w tym także zasiłku przedemerytalnego, dokonuje się na podstawie art. 23 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy. Nadto, art. 23 wymienionej ustawy enumeratywnie wymienia okresy pracy lub okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, w tym zasiłku przedemerytalnego. Ustęp 3 tego przepisu przewiduje zaliczenie do uprawnień do zasiłku również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji oraz wojewódzki sąd administracyjny niesłusznie orzekły, iż zastosowanie znajduje tu art. 24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten reguluje sposób naliczania wysokości zasiłku, określając jakie okresy bierze się pod uwagę przy ustalaniu jego wymiaru. Za błędną należy wobec powyższego uznać interpretacje tego przepisu, zgodnie z którą miałby on ustalać jakie okresy bierze się pod uwagę przy ustalaniu istnienia samego uprawnienia do zasiłku. Rozróżnić bowiem trzeba uprawnienie do zasiłku od uprawnienia do jego pobierania w określonej wysokości. Organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były zbadać, czy skarżąca posiada okres uprawniający ją do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, na podstawie art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który w sposób kompleksowy reguluje to zagadnienie, nie zaś na podstawie art. 24 tej ustawy. Wypada przy tym podkreślić, iż niejasność przepisów prawa nie uprawnia organów administracji oraz sądów do stosowanie takiej jego interpretacji, która pogarszałaby sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r. w sprawie II SA 475/98, iż przepis art. 23 ustawy z 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi kompletną regulację kwestii okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu /art. 23 ust. 2 pkt 1-4 ustawy/, a podstawowym kryterium uznania takiego okresu za zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy /art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy/. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 203 wskazanej ustawy.