II OSK 619/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 2384/03 w sprawie ze skargi M. i W. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną M. i W. małż. C. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r., sygn. 7/IV SA 2384/03, oddalającego ich skargę złożoną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 listopada 2002 r. Do wydania wymienionych wyżej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 22 kwietnia 1997 r. wydaną przez Prezydenta Miasta B. M. i W. C. zostali zobowiązani na podstawie przepisów art. 40, 42 ust. 1 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane do obniżenia wybudowanego na działce przy ulicy K. w B. budynku mieszkalnego do wysokości 7,0 m nad poziom terenu, zamurowania luksferami okien w ścianie od strony posesji A. I. oraz w ścianie oddalonej od działki nr 496 o 3,30 m a także uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Wydanie tej decyzji było następstwem stwierdzenia, że inwestorzy budując dom mieszkalny na podstawie uzyskanego w 1995 r. pozwolenia na budowę dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego im pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez małż. C. Wojewoda B., decyzją z dnia 20 czerwca 1997 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wymienioną ostatnio decyzję M. i W. C. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po rozpoznaniu ich skargi Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 maja 1998 r. skargę oddalił, uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W dniu 5 kwietnia 2000 r. małżonkowie C. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności wymienionej wyżej decyzji Prezydenta B. z dnia 22 kwietnia 1997 r. a także utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody B. z dnia 20 czerwca 1997 r. z powodu rażącego naruszenia przez nie prawa. Wniosek ten został rozpoznany decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. odmawiającą jego uwzględnienia. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż nie zachodzą żadne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji objętych wnioskiem a o ich zgodności z prawem przesądził wyrok NSA z dnia 7 maja 1998 r. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. M. i W. C. wystąpili z kolejnym wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2002 r. oraz wszystkich aktów związanych z tą decyzją, z powodu ich niezgodności z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] maja 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 listopada 2002 r. Organ stwierdził w uzasadnieniu tych decyzji, że kwestionowana decyzja z dnia 15 listopada 2002 r. a także kontrolowane nią decyzje Prezydenta B. i Wojewody B. są zgodne z obowiązującym prawem. O ich zgodności z prawem przesądziła treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 maja 1998 r. (SA/Bk 1021/97), który dokonał ich kontroli również co do istnienia przyczyn nieważnościowych. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i W. C., zarzucając, iż błędnie ustalono, że podstawa nieważności kontrolowanej decyzji była badana w postępowaniu sądowoadministracyjnym w 1997 r. Podnieśli, iż Sąd ten nie zbadał szeregu okoliczności stanu faktycznego sprawy a w szczególności tego, że sąsiad I. dopuścił się w 1957 r. samowoli budowlanej budując własny dom zbyt blisko granicy ich działki, decyzje nakazujące im przebudowy domu zostały oparte na błędnych ustaleniach i nadto są niewykonalne. W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwy po dniu 1 stycznia 2004 r. do rozpoznania tej sprawy, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r., skargę oddalił. Sąd w pełni podzielił zasadność stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2002 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia 20 czerwca 1997 r., nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wymieniona decyzja Wojewody B. była przedmiotem sądowej kontroli w sprawie SA/Bk 1021/97 i NSA w sprawie tej odniósł się do wszystkich zarzutów skarżących, uznając je za nieuzasadnione. Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd kontrolował też decyzję tą co do istnienia przyczyn skutkujących nieważność i przyczyn takich (art. 156 § 1 K.p.a.) nie stwierdził. Ocena ta, zgodnie z przepisem art. 30 obowiązującej do dnia 31 grudnia 2003 r. ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz obecnie obowiązującym art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wiąże w sprawie zarówno Sąd jak i organy administracyjne. Oznacza ona też, że oddalenie skargi przez Sąd zarzucającej niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż próba stwierdzenia nieważności decyzji skontrolowanej już przez Sąd stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w treść prawomocnego wyroku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2005 r. M. i W. C., zastąpieni przez radcę prawnego, wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego obszerną skargę kasacyjną. Wyrokowi temu zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego, a w szczególności: – art. 5 ust. 1 pkt a, b, c i e ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane przez nakazanie dokonania czynności narażających na niebezpieczeństwo mieszkańców budynku oraz powodujących zachwianie warunków użytkowych obiektu; – ust. 6 i ust. 39 rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki – przez błędne przyjęcie przekroczenia wysokości budynku skarżących o 1 m a także poprzez fakt, że wykonanie decyzji uczyni obiekt niezdatnym do zamieszkania. Skarga kasacyjna zarzuciła też obrazę przepisów prawa procesowego: – art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a. przez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do szeregu naruszeń prawa w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 6-8, 35 ust. 1 i 3, 75, 77 i 104 K.p.a.; – art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie tego przepisu. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz decyzji Wojewody B. z 20 czerwca 1997 r. i uwzględnienie odwołania w całości, ewentualnie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania. Z obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący ponawiają swoje twierdzenia co do wadliwości decyzji Prezydenta B. z dnia 22 kwietnia 1997 r. i Wojewody B. z dnia 20 czerwca 1997 r., zarzucając im, iż zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż organy wadliwie ustaliły stan faktyczny, z naruszeniem przepisów przeprowadziły dowód z oględzin miejscowych oraz dopuściły się szeregu innych nieprawidłowości i naruszeń proceduralnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. I. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Została ona oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest zarzucie naruszenia prawa materialnego i zarzucie naruszenia prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Należy jednak mieć na względzie, że skuteczne postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się tych naruszeń. Nie stanowią więc uzasadnionej podstaw kasacyjnej zarzuty stawiane sądowi w innych postępowania albo podnoszone w stosunku do działań organów administracyjnych. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie nie były (czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej) postępowania prowadzone w 1997 r. przez Prezydenta B. i Wojewodę B i wydane wówczas przez te organy decyzje administracyjne, leczy wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. i utrzymana przez nią decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2003 r., odmawiające stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji GINB z dnia 15 listopada 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie miał za zadanie dokonać kontroli zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 lipca 2002 r. – P.p.s.a.) wymienionych decyzji GINB a nie innych, dotyczących wprawdzie spornego budynku, lecz kontrolowanych już wcześniej prawomocnych decyzji nakładających na inwestorów obowiązki doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, iż podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego są oczywiście nieuzasadnione bowiem ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego nie stosował i tym samym nie naruszył. Zaskarżona do WSA decyzja zapadła w szczególnym postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej, ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu prowadzącego to postępowanie było więc ustalenie czy w stosunku do decyzji GINB z 15 listopada 2002 r. zaistniała któraś z przyczyn wskazanych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a., skutkujących jej nieważność. Prowadzący postępowanie organ stwierdził, iż w badanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności kontrolowanej decyzji. W szczególności organ stwierdził, iż nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa (co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności), lecz nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa przy wydaniu tej decyzji. Z oceną tą należy się w pełni zgodzić. Odmawiając decyzją z 15 listopada 2002 r. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody B. z dnia 20 czerwca 1997 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na trafnym i zgodnym z obowiązującym prawem poglądem, iż skoro obie decyzje wydane w zwykłym trybie postępowania administracyjnego były kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał je za zgodne z prawem, to organ administracyjny ma zamkniętą drogę do stwierdzenia nieważności tych decyzji. Sąd dokonał bowiem jej kontroli nie będąc związany granicami skargi, a więc również w zakresie istnienia przyczyn nieważności postępowania. Wadliwość tej oceny mogła być – ewentualnie – skorygowana w drodze zaskarżenia wyroków sądów administracyjnych, a więc w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2004 r. poprzez rozpoznanie rewizji nadzwyczajnej przez Sąd Najwyższy a w stanie prawnym obecnie obowiązującym poprzez uwzględnienie skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji. Niedopuszczalne jest natomiast stwierdzenie nieważności decyzji ocenionej wyrokiem sądowym przez organ administracyjny, bowiem stanowiłoby to niedopuszczalną ingerencję przez organ administracyjny w prawomocne orzeczenie sądowe, którego treścią jest związany zarówno ten organ jak i Sąd. Przyjęcie takiego stanowiska było zgodne z prawem i skarżący nie wykazali istnienia żadnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 listopada 2002 r. Podniesione przez nich w skardze kasacyjnej zarzuty w ogóle nie dotyczą zaskarżonego wyroku i kontrolowanej nim decyzji administracyjnej, lecz wcześniej zakończonych prawomocnie postępowań, które nie były jednak przedmiotem oceny w treści zaskarżonego wyroku. Nie wykazuje ona też żadnego naruszenia zarzucanych przepisów proceduralnych, to jest art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 156 K.p.a. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione, co skutkuje jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.