II SA/Wr 39/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie może być wykonane, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wyraził stanowisko wierzyciela, odnośnie zarzutów zgłoszonych przez B. K. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Postanowieniem tym Inspektor uznał zarzut za nieuzasadniony. Inspektor powołał się na przepis art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz.968). W uzasadnieniu postanowienia przypomniał, że decyzją z dnia 15 października 2001 r., nr [...], nakazano B. K. rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia na budowę klatki schodowej w budynku przeznaczonym do adaptacji na cele mieszkaniowe, przy ulicy [...] w N. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2001 r., nr [...]. Zobowiązana nie przystąpiła do wykonania ostatecznej decyzji, informując wierzyciela, po otrzymaniu upomnienia z dnia 21 czerwca 2002 r., że nieruchomość zbyła w formie aktu notarialnego i w związku z zaistniałą sytuacją nie jest w stanie wykonać rozbiórki, gdyż nie stanowi ona już jej własności. Pismem z dnia 12 lipca 2002 r., wierzyciel przypomniał zobowiązanej, że zgodnie z § 7 aktu notarialnego, Rep. [...], z dnia 21 marca 2002 r., po stronie sprzedającego leży obowiązek wykonania orzeczonej przez organy nadzoru budowlanego czynności. Zobowiązana nie wskazała podstawy zarzutu, ale można domniemywać, że chodzi o art. 33 pkt 2 – brak wymagalności z innego powodu (zobowiązana nie jest już właścicielką) oraz art. 33 pkt 5 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W ocenie Inspektora nie zachodzi żadna z tych podstaw wniesienia zarzutu. W zażaleniu B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 52 Prawa budowlanego, przez błędne przyjęcie, iż na niej ciąży obowiązek rozbiórki, chociaż prawidłowa interpretacja tego przepisu pozwala na jednoznaczne przyjęcie obowiązku inwestora, właściciela lub zarządcy. Nadto zarzuciła błędne ustalenie, że klatka schodowa jest wykonana wadliwie. Podniosła, że poinformowała stronę przeciwną o zbyciu budynku. Co prawda w akcie notarialnym żaląca się zobowiązała się do poniesienia kosztów ewentualnych prac, ale tylko wobec właściciela nieruchomości, a nie wobec strony przeciwnej. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że obowiązek wykonania rozbiórki wynikał z ostatecznej decyzji organu administracji rządowej i stał się wymagalny z dniem, w którym decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Dopóki decyzja ta znajduje się w obrocie prawnym, obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Wierzyciel, czyli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził w protokole oględzin z dnia 5 września 2002 r., że nakaz wynikający z decyzji nie został wykonany. Wierzyciel był w pierwszej kolejności uprawniony do oceny wniesionych przez zobowiązanego zarzutów. Wierzyciel jest również uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 34 § 4). Zażalenie rozpatrzono tylko w zakresie dotyczącym stanowiska wierzyciela. Stanowisko wierzyciela było, zdaniem organu zażaleniowego, prawidłowe. W ocenie tego organu, przeniesienie prawa własności nieruchomości nie spowodowało zmiany zobowiązanego. Nabywca nie stał się następcą prawnym obowiązku wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Na powyższe wskazuje także zapis § 7 aktu notarialnego. Wynika z niego, że sprzedająca zobowiązała się do dokonania orzeczonych przez organy nadzoru budowlanego czynności i robót budowlanych na własny koszt i własnym staraniem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 52 Prawa budowlanego, przez przyjęcie, że nabywca nieruchomości nie jest zobowiązany do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Skarżąca powtórzyła, za zażaleniem, że jej notarialne zobowiązanie skierowane zostało tylko do osoby nabywcy i tylko wobec niego skarżąca jest zobowiązana pokryć ewentualne koszty rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności tytułu wykonawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że postanowienie to nie odpowiada wymogom prawa. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji nie odpowiadają wymogom ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz.968 ze zm.). Po nowelizacji art. 34 tej ustawy, dokonanej przepisem art. 1 pkt 31 ustawy z dnia 26 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz.1368), wierzyciel uzyskał prawo do stanowiska w zakresie zgłoszonych zarzutów, które to stanowisko wyraża w formie postanowienia, na które służy zażalenie (poprzednio była to wypowiedź wierzyciela). Znowelizowany przepis art. 34 § 1 i 2 nie oznacza, że prawo do zajęcia stanowiska, w formie postanowienia wierzyciela co zarzutów, przysługuje każdemu wierzycielowi. W sytuacji, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny są tą samą jednostką organizacyjną (tym samym podmiotem), wydawanie postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela jest bezprzedmiotowe. Podmiot taki powinien ograniczyć się do postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów (patrz: Zbigniew Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, przy współpracy A. Skoczylasa "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str.115). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], jako organ I instancji, który decyzją orzekł o egzekwowanym obowiązku, był wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jednocześnie, na mocy art. 20 § 1 pkt 4 tej ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był, w zakresie omawianego obowiązku rozbiórki – obowiązku o charakterze niepieniężnym – organem egzekucyjnym. Wydawanie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia I instancji było zatem, w świetle powyższych uwag, bezprzedmiotowe. Należało odnieść się do wniesionego zarzutów wydając postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów (art. 34 § 4 i 5 w/w ustawy). Postanowienia obu instancji nie miały takiego charakteru, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie zaakcentowano. Już z tego powodu postanowienia te należało więc, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyeliminować z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, zaskarżone postanowienie narusza przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten dotyczy zatem sytuacji, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek. Ta ostatnia sytuacja może polegać na sprzedaży obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórki (por. Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003 r., str. 116). W konsekwencji przyjąć należy, że egzekwowany obowiązek przeszedł na następcę prawnego zobowiązanej, czyli nabywcę nieruchomości, na której położony jest budynek, co do części którego orzeczono nakaz rozbiórki. Wobec tego nabywcy zatem należało kontynuować czynności egzekucyjne. Wbrew ocenie wyartykułowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie się sprzedającej, w akcie notarialnym zawierającym umowę sprzedaży nieruchomości, do wykonania obowiązku orzeczonego tytułem egzekucyjnym, nie zatamowało przejścia obowiązku na nabywcę nieruchomości. Czynnością cywilnoprawną strony tej czynności mogą ustanawiać między sobą prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Obowiązek rozbiórki części obiektu budowlanego jest obowiązkiem wynikającym z norm materialnych prawa administracyjnego. Przejście tego obowiązku na inny podmiot nie zależy od dyspozytywnych czynności stron czynności cywilnoprawnej, ale od powszechnie obowiązujących norm proceduralnych prawa administracyjnego. Dalszy wywód poprzedzić trzeba uwagą, iż wykładnia art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że ustawodawca zawarł tu ogólne odesłanie do Kpa. Potencjalnie więc wszystkie przepisy Kpa mogą mieć zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym (patrz: R. Hauser, A. Skoczylas, glosa do wyroku NSA z dnia 14 marca 2001 r., sygn. akt I SA 439/00, OSP 2002 / 6 / 76). Odesłanie art. 18 dotyczy, zdaniem składu orzekającego, także art. 30 § 4 Kpa. Z przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 30 § 4 Kpa w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że jeżeli ma miejsce następstwo prawne, czyli jeśli sprawa dotyczy prawa zbywalnego lub dziedzicznego, obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego. Zobowiązanie się sprzedającego obiekt budowlany, w umowie sprzedaży nieruchomości (składającej się m.in. z tego obiektu), do wykonania nakazu rozbiórki części obiektu, orzeczonego ostateczną decyzją administracyjną stanowiącą tytuł egzekucyjny, nie ma wpływu na przejście, z mocy prawa, obowiązku wykonania nakazu rozbiórki, na nabywcę nieruchomości. Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec zbywcy nieruchomości, czyli skarżącej, stanowiła naruszenie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Również z tego powodu należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie, a na podstawie art. 135 tej ustawy, uchylić postanowienie I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 200, zaś orzeczenie w przedmiocie niewykonywania zaskarżonego postanowienia, wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.