III SA/Wa 1206/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Sylwester Golec (spr.), sędzia WSA Jerzy Płusa, Protokolant Grzegorz Potiopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia niepodatkowej należności budżetu państwa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia[...] lutego 2004 r. nr [...], 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę w wysokości [...] zł. ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 1206/04 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. Gmina M. wystąpiła do Wojewody [...] o umorzenie dotacji do zwrotu w kwocie [...] zł. Dotację tę przyznano gminie na budowę wielofunkcyjnego zbiornika wodnego na rzece R. w roku 2001 i w ciągu tego roku gmina z przyznanej jej kwoty [...] zł wykorzystała kwotę [...] zł i w związku z tym po zakończeniu roku budżetowego obowiązana była zwrócić do budżetu państwa kwotę [...] zł. W uzasadnieniu wniosku gmina podnosiła, że obecny budżet gminy zamyka się deficytem w kwocie [...] zł i w związku z tym gmina zmuszona była zmniejszyć wydatki na pomoc społeczną, utrzymanie dróg gminnych oraz inne wydatki. Gmina podnosiła również, że jest zadłużona i jej obecne zadłużenie wynosi [...] zł. co stanowi 20 % jej wszystkich dochodów. Wyegzekwowanie przez budżet państwa zwrotu dotacji skutkować będzie dalszym ograniczeniem wydatków gminy na niezbędne inwestycje. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. odmówił Gminie M. umorzenia dotacji do zwrotu, o które gmina wnosiła pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. Uzasadnienie swojej decyzji Wojewoda ograniczył do przedstawienia okoliczności związanych z przekazaniem gminie dotacji na realizację budowy wielofunkcyjnego zbiornika na rzece R. oraz faktu, że kwota przekazanej dotacji nie została w całości wydatkowana w roku 2001 na realizację celu, na który przyznano dotację. Od decyzji tej Gmina M. wniosła odwołanie do Ministra Finansów. W odwołaniu gmina podnosiła, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, gdyż jest zadłużona i z tego względu zmuszona jest zmniejszyć ilość środków finansowych na realizację wielu zadań w tym na pomoc społeczną, utrzymanie dróg gminnych oraz dożywianie uczniów w szkołach. Gmina w odwołaniu twierdziła, że w roku 2004 uzyskała możliwość otrzymania dofinansowania na inwestycje infrastrukturalne z funduszy SAPARD jednakże uwarunkowane jest to zgromadzeniem środków własnych na te inwestycje w kwocie [...] zł. Zdaniem gminy wykonanie obowiązku zwrotu dotacji w kwocie [...] zł. oraz odsetek w kwocie [...] zł. pozbawi ją możliwości zgromadzenia wkładu własnego w realizację zaplanowanych inwestycji, co z kolei będzie skutkować niemożnością uzyskania dofinansowania z funduszu SAPARD, gdyż zgromadzenie wkładu własnego przez ubiegającego się o dofinansowanie stanowi warunek do jego udzielenia. Z tych względów odmowa umorzenia dotacji do zwrotu będzie miała negatywne skutki, które dotkną wszystkich mieszkańców gminy. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], którą Gminie M. odmówiono umorzenia dotacji od zwrotu. Uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że analiza całokształtu materiału dowodowego nie dała podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznanej sprawie wystąpił ważny interes Gminy lub interes publiczny, który pozwalałby na uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji podniósł, że zadłużenie Gminy M. jest niższe od przeciętnego zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz, że zadłużenie to nie przekroczyło maksymalnych progów określonych w przepisach art. 113 i 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Na decyzję Ministra Finansów Gmina M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca decyzji Ministra Finansów zarzucała: - naruszenie art. 67 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w dalszej części uzasadnienia powoływana jako O.p., poprzez nie wyjaśnienie w decyzji wszystkich okoliczności faktycznych zgłoszonych we wniosku o umorzenie dotacji podlegającej zwrotowi oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji - nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji trudnej sytuacji ekonomicznej strony skarżącej Minister Finansów w odpowiedzi na skargę zarzuty w niej podniesione uznał za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważyło, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Rozpoznana sprawa dotyczyła umorzenia niepodatkowej należności budżetu państwa, do której ustalenia na podstawie art. 43a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003 uprawniony był wojewoda. Skro przedmiotem sprawy była niepodatkowa należność budżetu państwa, do której ustalenia właściwy był inny organ niż organ podatkowy, to do należności tej na podstawie art. 2 § 2 O.p. zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Przepis art. 2 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Oznacza to, że do należności publicznoprawnych wymienionych w przepisie art. 2 § 1 pkt 1 O.p. mają zastosowanie wszystkie przepisy Ordynacji podatkowej w tym również przepisy o postępowaniu podatkowym. Z treści regulacji zawartej w art. 2 § 2 O.p. wynika wprost, że w zakresie wymienionych w tym przepisie należności publicznoprawnych zastosowanie mają tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to jest przepisy regulujące zobowiązania podatkowe. Skoro przepis ten zastosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do wymienionych w nim należności ogranicza wyłącznie do norm zawartych w dzile III Ordynacji podatkowej to należy przyjmować, że do postępowania w zakresie tych należności na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) mają zastosowanie przepisy tej ustawy. W rozpoznanej sprawie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie jej ulgi płatniczej określonej w art. 67 § 1 O.p. Przepis ten przyznaje organom podatkowym uprawnienie do udzielenia podatnikom ulg w spłacie zaległości podatkowych i odsetek od tych zaległości w sytuacji, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Użycie w tym przepisie zwrotu "organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe" oznacza, że decyzja wydana na podstawie art.. 67 § 1 O.p. ma charakter decyzji uznaniowej. Decyzja uznaniowa jest to decyzja, która podejmowana jest na podstawie normy prawnej, która nie determinuje jednego ściśle określonego skutku prawnego zastosowania tej normy, a wskazuje na kilka możliwych rozstrzygnięć, których wybór zależy od swobodnego uznania organu administracyjnego. Uznanie administracyjne jest, więc przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda organu w tym zakresie jest pełna, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania określonego przez przepis prawa rozstrzygnięcia to organ mimo tego może odmówić podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak uprawnień Sądu do podejmowania w zakresie sądowej kontroli decyzji i postanowień rozstrzygnięć reformatoryjnych, należy stwierdzić, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Skład orzekający po zbadaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] doszedł do przekonania, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie naruszało przepisy prawa. Sąd zważył, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w sprawie przyznania określonej w art. 67 § 1 O.p. ulgi płatniczej ma ograniczony charakter. Postępowanie to ogranicza się do zbadania występowania w sprawie przesłanek do zastosowania tej ulgi w postaci ważnego interesu strony lub interesu publicznego. W tym zakresie organ zazwyczaj opiera się na dowodach przestawionych przez stronę we wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie zaległych należności publicznoprawnych. Wyjaśnienie tych okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez ustosunkowanie się organu do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o umorzenie należności publicznoprawnej, świadczących jej zdaniem o zasadności zastosowania w stosunku do niej ulgi określonej w art. 67 § 1 O.p. W rozpoznanej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez Gminę M. we wniosku o umorzenie dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji wskazywało tylko przesłanki do orzeczenia w stosunku do gminy obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji. Z tego względu należało stwierdzić, że organ pierwszej instancji w przeprowadzonym postępowaniu w ogóle nie zbadał okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył przepis art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy podkreślić, że przepis ten nakazuje w każdym postępowaniu rozważyć występowanie w sprawie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego, a zatem należało stwierdzić, że jego naruszenie w rozpoznanej sprawie jest tym bardziej jaskrawe, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na podstawie przepisu prawa, który w swej treści wprost odwołuje się do pojęć ważnego interesu strony i interesu publicznego i w decyzji tej organ nie rozważył argumentów strony skarżącej, które zdaniem strony postępowania administracyjnego świadczyły o występowaniu w jej sprawie przesłanek normatywnych umorzenia zaległej należności publicznoprawnej. Skoro organ drugiej instancji nie dostrzegł, że decyzja, od której wniesiono odwołanie dotknięta jest tak poważną wadą postępowania i wydaną przez siebie decyzją utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji to należało stwierdzić, że również decyzja drugoinstancyjna naruszała art. 7 k.p.a. Również organ drugiej instancji nie rozważył wszystkich argumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, świadczących zdaniem strony skarżącej o naruszeniu przez organ pierwszej instancji prawa. W zaskarżonej decyzji organ odniósł się tylko do jednego zarzutu podniesionego w odwołania, to jest do zarzutu nie rozważenia przez organ pierwszej instancji stanu zadłużenia Gminy M., natomiast pozostałe zarzuty związane z nie odniesieniem się przez Wojewodę [...] do argumentów zawartych we wniosku o umorzenie dotacji do zwrotu, w ogóle w zaskarżonej decyzji nie zostały rozważone. Z tego względu skład orzekający uznał, że w postępowaniu odwoławczym Minister Finansów nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zaskarżoną decyzją naruszył art. art. 7 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły przepis art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z przepisów tych wynika, że organ administracji będący gospodarzem postępowania w momencie, gdy zamierza przejść z fazy wyjaśniającej postępowania do fazy jurysdykcyjnej winien jest poinformować o tym stronę zawiadamiając ją o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w przepisie art. 10 § 1 k.p.a. (por. W Dawidowicz, Postępowanie Administracyjne, Warszawa 1983, s. 94) W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 10 § 1 .p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c., art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.