IV SA/Wa 663/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. S. 500 (pięćset) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. , w wyniku rozpatrzenia odwołania T. S. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] lutego 2004 r. ustalającej na wniosek J. i A. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego istniejącego na działce nr [...], położonej we wsi Z. przy ulicy [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło – wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja spełnia wymogi wynikające z art. 61 tego aktu prawnego. "Decyzja" organu I instancji została sporządzona przez osobę uprawnioną (art. 60 ust. 4 omawianej ustawy) i zawiera elementy określone w art. 54 cytowanego aktu prawnego tj. określa "rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu, linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na stosownej mapie". Projekt decyzji został uzgodniony zgodnie z art. 60 ust. 2 powoływanej ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania (samowolnego podwyższenia gruntu na działkach nr [...], [...] powodującego zalewania działki odwołującego się, braku podania o jaką przebudowę i rozbudowę działki chodzi, pominięcia rzeczywistego stanu zabudowy działki) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy inwestycja określana jest jedynie ogólne. Skonkretyzowanie inwestycji i jej parametrów technicznych należy zaś do dalszego etapu postępowania (sprawy o pozwolenie na budowę) i dopiero na tym etapie "...." ochronie podlega interes właścicieli nieruchomości sąsiednich ("na podstawie przepisów prawa budowlanego wskazanych przez organ I instancji"). Do zakresu niniejszego postępowania nie należą "dotychczasowe działania podejmowane na spornej nieruchomości". Ocena legalności zrealizowanych inwestycji należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. W sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje się tylko oceny zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia "zasad polityki przestrzennej" . W złożonej skardze T. S.wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji powołując się na następujące przepisy: art. art. 156 § 1 pkt 2, 7, 407 § 3,106 § 3, 100 § 1, 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. art. 5 ust. 1 pkt 1 ppkt 6 i pkt 9, art. 28 ust. 1 i 2, art. 30 ust. 1 pkt1, 2, art. 32 ust. 4a, art. 34 ust. 3 pkt 1, art. 48 ust. 1, art. 49 b ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - zwanej dalej Prawem budowlanym. Według skarżącego załącznik graficzny do decyzji organu I instancji został sfałszowany ( nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy, w tym zwłaszcza obiektów samowolnie zrealizowanych). Wskazuje to, że osoba przygotowująca projekt decyzji nie przeprowadziła oględzin terenu. Niezgodnie z prawdą podano też, iż strony zapoznane z zamiarem inwestycyjnym nie wniosły zastrzeżeń i uwag. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania była bowiem tylko mowa o budowie daszku nad wejściem do budynku mieszkalnego od strony południowo-wschodniej i temu skarżący się nie sprzeciwiał. Skarżący zaznaczył jednak, iż obecne wskazania wymaga, iż wspomniany wyżej daszek został zrealizowany łącznie z budową całego obiektu. Według skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie winno zostać zawieszone i nie powinny być wydawane inwestorowi decyzje zezwalające na budowę. Wskazał przy tym na potrzebę wzięcia pod uwagę jako zagadnienia wstępnego procesu toczącego się przed sądem powszechnym (o przywrócenie działki inwestora – w zakresie ukształtowania gruntu – do stanu poprzedniego). Zdaniem skarżącego organ II instancji nie ustosunkował się w wystarczającym zakresie do zarzutów odwołania. Stanowisko w sprawie zajął inwestor J. T. podnosząc w piśmie procesowym z dnia 30 sierpnia 2004 r. – w szczególności konfliktowy charakter skarżącego i traktowanie go jako strony na "wszelki wypadek" oraz podkreślając legalność podejmowanych działań inwestycyjnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z przyczyn, które nie są tożsame z wyłuszczonymi w skardze. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na kolejnym rozpoznaniu sprawy, która była już przedmiotem orzekania przez organ I instancji. Nie chodzi zatem tylko o ustosunkowanie się do odwołania, ale o rozpatrzenie wszelkich istotnych w sprawie zagadnień, w tym oczywiście zajęcie stanowiska co do wszystkich wniosków, uwag i zarzutów stron (por. wyrok WSA z dnia 9 października 1992 r. VSA 137/92 ONSA 1993 nr 1 poz. 22, wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. IV SA 385/87 P.Ż 1987 nr 43 str. 15). W ocenie Sądu skrótowe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie świadczy, aby przedstawiony wyżej wymóg, wywodzony z treści art. 138 kpa został w niniejszej sprawie spełniony. Zasadne jest też postawienie decyzji organu odwoławczego zarzutu naruszenia art. 7 kpa i 107 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób niedostateczny odniosło się przede wszystkim do zarzutu odwołania braku właściwego określenia i zanalizowania w sprawie rodzaju inwestycji. W myśl art. 54 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa "rodzaj inwestycji". Termin ten w ujęciu powołanego aktu prawnego wykładać należy nieco inaczej, niż w sytuacji wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). To fakt, że skonkretyzowanie parametrów technicznych inwestycji stanowić będzie, także i obecnie przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę, które dopiero (wbrew obawom skarżącego) upoważnia inwestora do rozpoczęcia realizacji zamierzenia. Skoro jednak decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowić ma zawsze tzw. "mini plan" (wydawana jest bowiem z zasady przy braku planu miejscowego), to określenie jej rodzaju inwestycji w decyzji musi być na tyle precyzyjne, aby odnieść do niego można było adekwatnie i zupełnie ustalane następnie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Na tym właśnie tle organ odwoławczy winien zbadać dopuszczalność poprzestania na ogólnym określeniu "przebudowa, rozbudowa "istniejącego budynku...." zamiast posłużenia się przedstawieniem rodzaju zamierzenia określonym we wniosku inwestora i w konsekwencji ocenić potrzebę wprowadzenia korekt ustalonych przez organ I instancji warunków zabudowy, tak, aby były one adekwatne i zupełne w konkretnym przypadku. Zagadnienia te mimo, iż istotne w sprawie znalazły się poza jakimikolwiek rozważaniami organu wydającego zaskarżoną decyzją. Dokonanie wyczerpującej analizy rodzaju zamierzenia wskazanego we wniosku inwestora jest niezbędne zresztą także dla zbadania istnienia samego wymogu wydania w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy według kryteriów art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto dopiero pełna i szczegółowa analiza rodzaju zamierzenia inwestora mogłaby dać odpowiedzi, czy chodzi o nową zabudowę i zagospodarowanie terenu w rozumieniu art. 61 ust. 6 powołanego aktu prawnego i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Również i te kwestie nie zostały objęte oceną przez zaskarżoną decyzję, a mogły one rzutować na wynik sprawy. W szczególności podkreślić należy, iż powołane rozporządzenie – w razie konieczności jego zastosowania – zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określaniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym także np. co do geometrii dachu). Ich ustalenie (tzn. wymienionych wyżej wymagań) poprzedzone winny być zaś natomiast analizą wskazaną w § 3 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę wskazane dotąd niedostatki zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W ocenie Sądu, zważywszy na charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jako nie mające wpływu na wynik sprawy, potraktować należy uwagi skarżącego, co do samowolności dotychczasowych działań inwestora na przedmiotowym terenie, potrzeby zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia procesu przed sądem powszechnym, i naruszenia norm prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, 152 i 200 cytowanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.