II SA/Ka 2644/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska NSA Ewa Krawczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi C. D. i E.D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] ze skargi C.D., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. oddala skargę E. D. SJ/ Wnioskiem z dnia [...] r. C. D. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej w [...] r. nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...] , oznaczonej obecnie numerem działki [...] Obręb [...] . Nieruchomość ta została wywłaszczona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w celu realizacji narodowych planów gospodarczych z przeznaczeniem pod budowę Zakładów A w C. Zdaniem wnioskodawczyni cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co uwidacznia się przede wszystkim poprzez fakt niezagospodarowania w/w nieruchomości i pozostawienia jej poza ogrodzeniem terenu zakładu. Z informacji uzyskanych przez wnioskodawczynię od Dyrektora Zakładu wynika, iż działka ta jest przedsiębiorstwu niepotrzebna i czynione są starania w celu wdrożenia procedury jej zbycia. W dniu [...] r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości wnioskowanej do zwrotu. W ich trakcie ustalono, że nieruchomość jest niezagospodarowana, porośnięta trawą. W części wschodniej zlokalizowane jest dojście do przystanku MPK z Zakładu. W innej części działki znajduje się wybrukowana droga dojazdowa do Zakładu. Z oświadczenia złożonego przez pełnomocnika Zakładów A (obecnego użytkownika wieczystego nieruchomości) wynika, iż nie wyraża on zgody na dobrowolne rozwiązanie użytkowania wieczystego ustanowionego na spornej nieruchomości. Ponadto zdaniem obecnego użytkownika wieczystego nieruchomości jest ona użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż stanowi element strefy ochronnej wokół zakładu produkcyjnego. Na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] r. pełnomocnik wnioskodawczyni podtrzymał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wskazał ponadto, że na nieruchomości tej wykonano jedynie chodnik i drogę dojazdową do zakładów, co nie może zostać potraktowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Reprezentujący Zakłady A podniósł, iż wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w czasie jego realizacji przepisami, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 136 ust.3, art. 137 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że wywłaszczona nieruchomość weszła w skład działek oznaczonych obecnie numerami: [...] i [...]. Wojewoda C., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nabycie przez Zakłady A w C. z mocy prawa użytkowania wieczystego m.in. w/w nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ta miała urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], lecz wniosek o wpisanie prawa użytkowania wieczystego został złożony w dniu [...] r., a samego wpisu dokonano w dniu [...] r. Z przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego (m. in. przesłuchań świadków) wynika, że nieruchomość wchodzi w skład pasa ochronnego wokół zakładu produkcyjnego, a pas ten jest niezbędny ze względu na profil prowadzonej działalności. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania ujawniono istnienie opracowania sporządzonego w [...] r. przez Zakład B w K. pt. "[...] ". W opracowaniu tym stwierdzono, że z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska niezbędne jest wydzielenie stref ochronnych o szerokości 100 m. O ile istnieją możliwości, szerokość tych stref powinna zostać zwiększona. W ocenie organu jest to dowód przesądzający o wykorzystaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W obszernym odwołaniu od tej decyzji, występujący w imieniu wnioskodawczyni E.D., przytoczył argumentację co do zasady zbliżoną do tej, która zawarta została we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie odwołującego się brak jest jednoznacznych dowodów na to, iż nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Zdaniem E.D. świadczy o tym fakt niezagospodarowania działki, co potwierdziła przeprowadzona wizja, oraz kompletny brak zainteresowania się Zakładów A tym terenem - o czym ma świadczyć brak ogrodzenia i postępująca dewastacja nieruchomości. W dalszej części odwołania obszernie przytoczono fragmenty wspomnianego wcześniej opracowania, które zdaniem odwołującego się stanowią kontrargumenty dla przyjętych w trakcie postępowania administracyjnego ustaleń. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Ś., decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 kpa oraz art. 136 ust.3 i art. 137 §1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako motywy takiego rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego, w ocenie organu odwoławczego, wykazano, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Budowa zakładów produkcyjnych i ich funkcjonowanie związane są z określonymi uciążliwościami dla środowiska, stąd niezbędne jest utworzenie wokół nich stref ochronnych. Wnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi w skład takiej strefy, a to oznacza, iż nie można uznać, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. W skardze do Sądu C. i E.D. podnieśli co do zasady te same argumenty, co w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących nie można, w odniesieniu do wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, mówić o jej wykorzystaniu na cel publiczny, skoro z dokumentów znajdujących się w ich posiadaniu wynika, iż dla Zakładów A nie istniała potrzeba utworzenia strefy ochronnej, gdyż zakład ten nie należy do zakładów uciążliwych dla środowiska, dla których istnienie takiej strefy jest wymagane. W ocenie skarżących fakt niezagospodarwoania nieruchomości, poza utworzeniem ciągów komunikacyjnych, świadczy o tym, że nie została ona wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a to oznacza, że możliwym jest jej zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, na poparcie swojego stanowiska przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. do Sądu wpłynęło pismo Syndyka masy upadłościowej Zakładów A informujące, iż Sąd Rejonowy w C., postanowieniem z dnia [...] r. w sprawie oznaczonej sygn. akt [...] orzekł o ogłoszeniu upadłości Zakładów A (dołączono postanowienie o ogłoszeniu upadłości). Równocześnie syndyk podniósł, że działka objęta wnioskiem o zwrot, wchodząca w skład nieruchomości oznaczonej na mapie geodezyjnej nr [...] jako działki [...] i [...] nie znajduje się w masie upadłościowej Zakładów A Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz własność budynków i budowli znajdujących się na tej działce, a stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, wniesione zostało przez Zakłady A w formie aportu do Spółki A z o.o. aktem notarialnym z [...] r. rep. [...] (w załączeniu), a prawo użytkowania wieczystego działek [...] i [...] zostało zbyte wraz z prawem wieczystego użytkowania działki nr [...] i prawem własności budynku Spółki C z. o. o. aktem notarialnym z dnia [...] r. (w załączeniu). W związku z z powyższymi informacjami Sąd zawiadomił o rozprawie Spółka A z o. o. oraz Spółka C z o. o. Skarżący pismem z dnia [...] r. podtrzymali żądanie zwrotu działek oznaczonych obecnie numerami: [...] i [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej wskazane, które Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z urzędu wziął pod uwagę w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej ustawą p.s.a.). W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm. - zwanej dalej ugn) realizacja roszczenia o zwrot jest uzależniona od spełnienia szeregu przesłanek warunkujących ewentualną restytucję wywłaszczonego prawa na nieruchomości. Przy analizie owych przesłanek niezbędnym jest zaś zachowanie określonej sekwencji ich badania. W pierwszej kolejności ustalić należy, czy z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły osoby legitymowane do jego złożenia. Z treści art. 136 ust. 3 ugn. wynika bowiem, że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zastrzec przy tym należy, że z tego rodzaju wnioskiem mogą wystąpić wyłącznie wszyscy byli właściciele nieruchomości bądź też wszyscy ich spadkobiercy. Tak w orzecznictwie jak i w literaturze panuje jednolity pogląd, że złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynie przez część byłych właścicieli lub ich spadkobierców wyłącza możliwość orzekania w tym zakresie, przynajmniej do czasu uzupełnienia wniosku przez pozostałych (por. np. T. Woś: Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości Warszawa 2004 r. str. 179, G. Bieniek: Zwrot wywłaszczonej nieruchomości Zielona Góra 1994 r. str. 18; także wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98 – LEX Nr 53398). Ponadto podkreślić trzeba, że w przywołanym przepisie mowa jest o byłych właścicielach lub ich spadkobiercach, nie zaś o osobach, które nabyły prawo do spadku w drodze czynności cywilnoprawnej inter vivos. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wniosek, w oparciu o który zostało zainicjowane postępowanie o zwrot nie odpowiadał wskazanym wyżej ustawowym wymogom, a zatem nie istniały podstawy do wydawania merytorycznych rozstrzygnięć w tym zakresie. Przypomnieć bowiem należy, że wywłaszczonymi właścicielami nieruchomości byli M. i W.S. Wobec tego wniosek o zwrot nieruchomości mógł pochodzić albo od nich, albo od działających wspólnie spadkobierców obojga poprzednich właścicieli. Tymczasem, w niniejszej sprawie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła jedynie C. D. – jeden ze spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Wnioskodawczyni przedstawiła odpisy orzeczeń o nabyciu spadku po zmarłych rodzicach. Uwadze organów rozpoznających wniosek umknął fakt, iż spadkobiercami zmarłego W. S. była jego żona – M. S. oraz dzieci: T. S., C.S., P. S., E. S. i C.D. (post. Sądu Powiatowego w C. sygn. akt [...]). Spadek po zmarłej M.S. nabyły jej dzieci. Wobec tego uprawnionymi do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości byli: T.S., C.S., P. S., E.S. i C. D. Darowizny praw spadkowych dokonane przez spadkobierców zmarłych właścicieli na rzecz C.D. (akty notarialne: z dnia [...] r. rep. [...] i z dnia [...] r. rep. [...] ) nie obejmowały przeniesienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To ostatnie ma bowiem charakter osobisty i jego przejście na inną osobę może nastąpić wyłącznie w drodze dziedziczenia, nie zaś w drodze umowy darowizny praw spadkowych (zbliżone stanowisko zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 lutego 2002 r. sygn. akt III CKN 520/00 – OSNC 2003/2/26). Wobec tego po to aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł odnieść skutek, w przedmiotowej sprawie powinien on pochodzić od wszystkich spadkobierców obojga byłych właścicieli nieruchomości. Już zatem to uchybienie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie mniej jednak Sąd dostrzegł dalsze uchybienia zaistniałe w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które sprawiają, iż decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać. W dalszej kolejności, przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy wziąć pod uwagę jej stan prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku. Zwrot nieruchomości jest bowiem niemożliwy w sytuacji, w której nieruchomość została zbyta na rzecz osób trzecich, lub w przypadku zaistnienia stanu faktycznego i prawnego, odpowiadającego hipotezie zawartej w art. 229 ugn. Wypada zgodzić się z poglądem, głoszącym, że "niewątpliwie więc prawo własności nieruchomości nie może być przywrócone poprzedniemu właścicielowi, jeżeli nieruchomość ta stanowi własność lub przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej" (tak. M. Wolanin Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej – Przegląd Sądowy nr 7-8 z 2000 r. str. 22 i nast.). Skoro zatem ustalono, że w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot, decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r. Nr [...] , stwierdzono nabycie z dniem [...] r. z mocy prawa użytkowania wieczystego przez Zakłady A, a następnie prawo to wpisano do księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., to tym samym organ nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, powinien natomiast wyznaczyć stronom termin do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o zniesienie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na spornej nieruchomości. W przypadku złożenia takiego wniosku zachodziłyby podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. O ile natomiast wniosek taki nie zostałby złożony, należałoby wówczas umorzyć postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa, wskazując jednakże, że przyczyną wydania takiej decyzji jest brak możliwości dysponowania nieruchomością z uwagi na prawa podmiotu trzeciego. Tylko bowiem nieruchomości znajdujące się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nieobciążone prawami osób trzecich, mogą być przedmiotem postępowania o zwrot. Ustanowienie na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości praw rzeczowych podmiotów trzecich, w przypadku braku powództwa o ich zniesienie oraz braku pozytywnego rozstrzygnięcia sądu powszechnego w tej kwestii, wyklucza możliwość wydania korzystnej dla stron decyzji w tym zakresie. Okoliczność, iż nieruchomość, w stosunku do której toczy się postępowanie o zwrot nie pozostaje w dyspozycji podmiotu publicznego sprawia, że merytoryczne rozpoznanie przesłanek zwrotu staje się bezprzedmiotowe. Nawet gdyby zaistniały podstawy do orzeczenia o zwrocie, decyzja pozytywna dla stron byłaby w takiej sytuacji niewykonalna. Zauważyć ponadto trzeba, że w prowadzonym postępowaniu tak organ I jak i II instancji podjęły się próby oceny realizacji celów wywłaszczenia nie uwzględniwszy wskazanych wyżej okoliczności. Należy podkreślić, że o ile nawet istniałyby podstawy do dokonania takiej oceny, to w pierwszej kolejności niezbędnym byłoby rozważenie, czy włączenie wywłaszczonej nieruchomości w skład strefy ochronnej powstających Zakładów A, wyczerpywało pojęcie "budowy" w rozumieniu obowiązujących wówczas przepisów i ewentualnie wskazać podstawę prawną, która legła u podstaw przyjęcia takiego stanowiska. Rozważań takich nie poczyniono tak na etapie I jak i II instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji powinny szczególnie wnikliwej ocenie poddać wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pod kątem jego zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami oraz wziąć pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia. Następnie, o ile ów wniosek odpowiadał będzie wymogom formalnym, do rozważenia pozostanie kwestia możliwości zwrotu nieruchomości, które jak wynika z oświadczenia Syndyka masy upadłościowej Zakładów A zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] r., znalazły się we władaniu podmiotu trzeciego. O ile wnioskodawcy wystąpią ze stosownym powództwem do sądu powszechnego, postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ten sąd. W przypadku braku takiego powództwa, do rozważenia pozostanie kwestia umorzenia postępowania administracyjnego. Na zakończenie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że z oświadczenia złożonego na rozprawie przez Syndyka wynika, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości znaczonej numerem działki nr [...] oraz prawo własności budynków na nieruchomości tej wzniesionych zostały wniesione w formie aportu do Spółki A z o.o. (akt notarialny z dnia [...] r. rep. [...]). Oznacza to tym samym, że podmiot ten powinien brać udział w toczącym się postępowaniu jako jego strona, zaś pozbawienie go takiej możliwości przesądzałoby o dopuszczalności prowadzenia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 1 pkt. 4 kpa. Skarga E. D. nie mogła odnieść skutku z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Skargę do sądu administracyjnego może bowiem wnieść ten, kto ma w tym interes prawny (art. 50 § 1 p.s.a.). W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stronami są byli właściciele i ich spadkobiercy oraz ewentualnie podmioty, posiadające tytuł prawny do tej nieruchomości. To właśnie ich interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. W poddanym kontroli Sądu postępowaniu administracyjnym E.D. występował jako pełnomocnik swojej małżonki – C.D., co nie oznacza uzyskania przez skarżącego przymiotu strony tego postępowania, a tym samym uzyskania legitymacji procesowej do wniesienia skargi i występowania w charakterze strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego jego skarga musiała zostać oddalona. Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt. 1 lit. "a" p.s.a., zaś na podstawie art. 151 p.s.a. oddalono skargę E. D. Na podstawie art. 152 p.s.a orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Od orzekania kosztach postępowania odstąpiono z uwagi na treść oświadczenia złożonego na rozprawie przez skarżącego E.D.