II OSK 646/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska ( spr. ), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Andrzej Gliniecki, Protokolant Krzysztof Tkacz, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Karnego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1038/03 w sprawie ze skargi Zakładu Karnego w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2003 Nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuję sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz Zakładu Karnego w N. kwotę 520 ( pięćset dwadzieścia ) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zakładu Karnego w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylającego w całości decyzję organu I instancji ustalającą na kwotę 22.456,73 zł opłatę należną za pobór wody przez skarżącego z ujęcia znajdującego się na terenie Zakładu w N. przy ul. Z. oraz z ujęcia na terenie Oddziału tego Zakładu – w P. w III kwartale 2002 r. i rozstrzygając sprawę co do istoty – ustalił wysokość niewniesionej opłaty podwyższonej za pobór wody z tych ujęć w III kwartale 2002 r. na kwotę 22.662 zł uzasadniając zastosowanie podwyższonej opłaty tym, że w omawianym okresie skarżący nie posiadał ważnego pozwolenia wodnoprawnego. W motywach wyroku oddalającego skargę na tę decyzję, odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez organ odwoławczy z naruszeniem art. 139 kpa Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy niniejszej zarzut ten nie jest trafny. W sprawie bowiem zaistniała sytuacja, przewidziana w art. 139 kpa uzasadniająca odstąpienie od zasady zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Organ I instancji ustalił bowiem opłatę w sposób nie przewidziany w obowiązujących przepisach. Obliczenie tej opłaty w sposób zastosowany przez organ I instancji, tj. poprzez ustalenie należnej za III kwartał 2002 r. opłaty podstawowej (3.777 zł) i powiększenie tej kwoty o opłatę podwyższoną o 500% (18.679,73 zł) jest oczywiście niezgodne z art. art. 275, 284 ust. 1, 276 ust. 1 i 288 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Przepisy te przewidują tylko jeden rodzaj opłaty za korzystanie z wód bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego, tj. opłatę podwyższoną. Prawidłowe ustalenie rodzaju i wysokości opłaty ma zasadnicze znaczenie w sprawie z uwagi na to, że do ponoszenia opłat podstawowych przewidziany w art. 284 pow. ustawy mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej (zgodnie z art. 284 ust. 1 tej ustawy), natomiast przepisy Ordynacji nie mają zastosowania do opłat podwyższonych, o którym mowa w art. 276 ustawy i do których stosuje się wyłącznie ustawę Prawo ochrony środowiska. Z tych względów sposób obliczenia przez organ I instancji należnej opłaty prawidłowo organ odwoławczy uznał za dokonany z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uprawniało organ ten do uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji ustalającej opłatę podwyższoną, która okazała się wyższa, niż ustalona przez organ I instancji. Z wyroku Sądu I instancji i z akt sprawy wynika, że Zakład Karny w N. posiadał pozwolenie wodnoprawne wydane przez Wojewodę Szczecińskiego w dniu 1 lipca 1992 r. na pobór wody z ujęcia znajdującego się na terenie tego Zakładu przy ul. Z. w N. Posiadał także pozwolenie wodnoprawne wydane w tej samej dacie i przez ten sam organ na pobór wody z ujęcia istniejącego na terenie Oddziału w P. W obydwu tych pozwoleniach ustalono termin ich ważności na 10 lat, licząc od daty podpisania tych decyzji. Termin ważności tych pozwoleń upływał więc z dniem 1 lipca 2002 r. Pismem z dnia 4 czerwca 2002 r. skarżący Zakład wystąpił do Starosty Powiatowego w G. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego "w związku ze zbliżającym się terminem wygaśnięcia decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych i eksploatację ujęcia" nie wskazując w tym wystąpieniu o jakie ujęcie chodzi i nie dołączając dokumentów wymaganych, jako załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 131 ust. 2 Prawa wodnego. Wezwany przez organ do uzupełnienia tych braków w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – w dniu 10 czerwca 2002 r. skarżący Zakład wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie. Starosta Powiatowy w G. postanowieniem z dnia 14 czerwca 2002 r. na podstawie art. 98 kpa zawiesił postępowanie. Wymagane dokumenty (za wyjątkiem wypisu, wyrysu i planu zagospodarowania przestrzennego) przedłożone zostały Staroście Powiatowemu w G. w dniu 7 listopada 2002 r. przy wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z ujęcia przy ul. Z. w N. W dniu 18 grudnia 2002 r. Starosta Powiatowy w G. wydał decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym w odniesieniu do ujęcia wody przy ul. Z. W punkcie 1 osnowy tej decyzji zamieszczone zostało orzeczenie o wygaszeniu decyzji Wojewody Szczecińskiego z dnia 1 lipca 1992 r. o pozwoleniu na pobór wody przez Zakład Karny w N. z ujęcia przy ul. Z. W dniu 16 grudnia 2002 r. Starosta Powiatowy w G. wydał decyzję o pozwoleniu na pobór wody z ujęcia, znajdującego się na terenie Oddziału w P. W tej decyzji nie zamieszczono orzeczenia dotyczącego wygaszenia decyzji z dnia 1 lipca 1992 r. Ustalona zaskarżoną decyzją organu odwoławczego opłata podwyższona za pobór wody dotyczyła korzystania bez wymaganego pozwolenia – z obu ujęć wody: przy ul. Z. w N. oraz w P. Zdaniem Sądu I instancji – w tych okolicznościach obowiązkiem skarżącego było uiszczenie tej opłaty za pobór wody z obydwu ujęć, ponieważ w okresie, którego sprawa dotyczy skarżący nie posiadał ważnych pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z żadnego z tych ujęć. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zakład Karny w N., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 285 ust. 1 i art. 292 ust. 1 pow. ustawy Prawo ochrony środowiska polegających na uznaniu, że skarżący ponosi opłatę podwyższoną z uwagi na korzystanie z wody bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, gdy tymczasem skarżący takie pozwolenie posiadał, wydane w dniu 1 lipca 1992 r., które, zgodnie z decyzją Starosty Powiatowego w G. z dnia 18 grudnia 2003 r. utraciło ważność dopiero w dacie wydania tej decyzji, tj. w dniu 18 grudnia 2002 r. Z tych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym zawarte w pkt 1 osnowy decyzji z dnia 18 grudnia 2002 r. wydanej przez Starostę Powiatu G. o pozwoleniu wodnoprawnym świadczy o tym, że organ, wydający nowe pozwolenie wodnoprawne, uznawał, iż pobieranie wody w okresie pomiędzy datą upływu ważności wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego z 1992 r., a datę wydania nowego pozwolenia było prawidłowe i nie powoduje ujemnych skutków dla strony w postaci ponoszenia podwyższonych opłat. Ta okoliczność, istotna, zdaniem skarżącego dla wyniku sprawy nie została rozważona i uwzględniona ani przez organy administracji ani przez Sąd I instancji, który oddalił skargę na decyzję wydaną przez organ odwoławczy. Skarżący podnosi nadto, iż organ, do którego wystąpił o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w czerwcu 2002 r. nie pouczył go, iż "podczas wszczęcia postępowania nie może korzystać z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego z 1992 r. i że fakt ten jak również zawieszenie postępowania przez organ będzie powodowało ujemne skutki dla strony w postaci ustalenia opłat podwyższonych o 500% za III kwartał 2002 r. przez Marszałka Województwa". Zdaniem skarżącego nie pouczenie strony o tych konsekwencjach stanowi naruszenie art. 9 kpa. Skarżący twierdzi, że skoro jeden organ orzekł decyzją, iż pozwolenie wodnoprawne było ważne do 18 grudnia 2002 r. i uwzględnił fakt złożonego w odpowiednim czasie wniosku o nowe pozwolenie oraz zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez skarżącego stosownej dokumentacji, to czynności organu wydającego nowe pozwolenie powinny być respektowane przez Marszałka Województwa, który nie powinien w tych okolicznościach ustalać opłaty podwyższonej i Sąd I instancji nie powinien oddalać skargi na decyzję ustalającą tę opłatę. Skarżący podnosi ponadto, że jest jednostką finansowaną ze środków publicznych pochodzących z budżetu państwa i nie jest w stanie ponieść opłat podwyższonych z uwagi na to, że nie może wydatkować środków finansowych przyznawanych mu i zawartych w planie finansowym na inne cele niż wynika to z planu finansowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) na szczególne korzystanie z wód, jakim jest – zgodnie z art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy pobór wód powierzchniowych lub podziemnych i wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, wymagane jest posiadanie pozwolenia wodnoprawnego. Przepis art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) stanowi, że podmiot, korzystający ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną. Przepis ten nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. Nie uprawnia także organu właściwego i zobowiązanego do ustalania opłat podwyższonych od odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na czynności i akty wydane przez inny organ. W sprawie niniejszej jednak zaistniała sytuacja szczególna. Termin ważności pozwoleń wodnoprawnych wydanych stronie 1 lipca 1992 r. oznaczony w tych pozwolenia upłynął z dniem 1 lipca 2002 r. Zgodnie z art. 135 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na jaki zostało wydane. Wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego następuje wówczas z mocy samego prawa, bez podejmowania jakichkolwiek czynności zarówno przez podmiot korzystający ze środowiska jak i przez organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych. W powołanej ustawie brak jest przepisu upoważniającego organ właściwy do wydania pozwoleń wodnoprawnych do wygaszania decyzji, która już wygasła z mocy samego prawa. Wygaszenie zatem decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącej poboru wód z ujęcia przy ul. Z. w N. dokonane w decyzji z dnia 18 grudnia 2002 r. powodować musi ocenę, że w tej części decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w motywach decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji, że zawarte w osnowie decyzji z dnia 18 grudnia 2002 r. orzeczenie o wygaszeniu decyzji z dnia 1 lipca 1992 r. nie jest rozstrzygnięciem o dacie wygaśnięcia tej decyzji, lecz jedynie informacją o tym, że ta decyzja już wygasła. Osnowa decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej. Osnowa decyzji jest bowiem jej kwintesencją, wyraża bowiem rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego wypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Ma zatem zawsze charakter rozstrzygnięcia, przesądzającego o istocie sprawy, o udzielonym stronie uprawnieniu względnie nałożeniu obowiązku. Stosownie do art. 16 kpa ostateczna decyzja administracyjna, nawet wadliwa, jest wiążąca zarówno dla stron jak i dla organów administracji i związanie to trwa tak długo, dopóki decyzja ta nie zostanie usunięta z obrotu prawnego we właściwym trybie. W sprawie niniejszej więc wydanie decyzji wygaszającej pozwolenie wodnoprawne spowodowało, że w istocie są dwie daty wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z ujęcia przy ul. Z. w N.: dzień 1 lipca 2002 r., tj. dzień upływu terminu ważności określony w tej decyzji (który spowodował wygaśnięcie tej decyzji) i dzień 18 grudnia 2002 r., tj. dzień wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego z 1992 r. W takiej sytuacji nie jest możliwe rozstrzygnięcie, czy na pobór wody z tego ujęcia w III kwartale 2002 r. ma być ustalona opłata podstawowa czy też powinna być ustalona opłata podwyższona. Rodziło to obowiązek Sądu I instancji wyjścia poza granice skargi, stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował akt organu administracji niezgodny z prawem. W świetle postanowień tego przepisu sąd administracyjny I instancji jest bowiem upoważniony i zobowiązany do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, a więc wydania stosownego orzeczenia w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeśli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W sprawie niniejszej niezbędne do końcowego załatwienia sprawy opłat za pobór wody w III kw. 2002 r. jest usunięcie z obrotu prawnego decyzji z dnia 18 grudnia 2002 r. w części dotyczącej orzeczenia o terminie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z 1992 r. Nie odniesienie się przez Sąd I instancji do tej kwestii istotnej dla wyniku sprawy i oddalenie skargi na decyzję ustalającą opłatę podwyższoną w sytuacji braku jednoznaczności co do daty wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z 1999 r., a tym samym – co do istnienia podstaw do ustalenia opłaty podwyższonej, przewidzianej w art. 292 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska może być traktowane jako uzasadniające zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wyrokiem Sądu art. 292 ust. 1 tej ustawy i dlatego wyrok ten Naczelny Sąd Administracyjny uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji rozważy także legalność postanowienia z dnia 14 czerwca 2002 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, mając na uwadze, że pismo strony tylko wówczas powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 61 § 3 kpa, jeśli zawiera elementy wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa, tj. m.in. określa przedmiot tego postępowania. Szczególne wymogi co do treści wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wprowadza nadto ustawa Prawo wodne, stanowiąc w art. 131, że do wniosku dołącza się operat wodnoprawny, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności. Pismo w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 4 czerwca 2002 r. wniesione do organu przez pełnomocnika strony skarżącej nie wskazywało o jakie ujęcie wody chodzi ani nie zawierało załączników wymaganych przepisem art. 131 ust. 2 Prawa wodnego warunkujących nadanie biegu wnioskowi o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Rozważenia zatem wymaga, czy pismo to wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego a tym samym – czy istniała podstawa o zawieszenie postępowania w takie sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.