II SA/Rz 896/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o scaleniu i wymianie gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczeg na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Rz 896/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku B. i S. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów położonych na terenie wsi J. i N. poszerzonego o grunty wsi B., D., D., H., S., H., J., K., L., M., S., S., W. i Z., w części dotyczącej działek położonych w J.: - działka nr 604 o pow. 0,3938 ha wydzielonej w wyniku scalenia dla B. i S. G., - działka nr 600 o pow. 1,5037 ha wydzielonej w wyniku scalenia dla W. S. /aktualnie należącej do K. S.,J. S. i małoletnich A. i S. S./, * działka nr 602 wydzielonej w wyniku scalania gruntów dla Gminy J., * działka nr 605 o pow. 0,3069 ha wydzielonej w wyniku scalenia dla B. i E. J. - stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w wyżej wymienionej części. Kolegium ustaliło, że scaleniem objęta została m. in. działka B. i S. G. oznaczona nr 838/1 i 839/3 w sytuacji, gdy były to grunty zabudowane. Właściciele nie wyrazili zgody na objęcie tych gruntów scaleniem, co rażąco narusza art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i w konsekwencji stanowi podstawę stwierdzenia nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt2k.p.a. Na skutek wniosku K. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2004r. na wstępie opisaną. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w wyniku wniosku B. i S. G. z dnia 20 listopada 2000 r. dotyczącego nieprawidłowości związanych z przeprowadzeniem scalenia gruntów w J. oraz kolejnym wnioskiem z dnia 3 grudnia 2000 r. w tej sprawie, wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1993 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów w części dotyczącej zabudowanej działki poscaleniowej nr 604. W wyniku tego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek poscaleniowych oznaczonych nr 604, 600, 602 i 605. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. zarzucił organowi podsycanie konfliktu wokół granic jego działki, jednocześnie podtrzymał zarzuty odnoszące się do okoliczności związanych z ustaleniem granic działek w trakcie scalania gruntów. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium wskazało na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wywiodło, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną naruszeniem norm prawnych o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W związku z tym dokonując oceny tej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organ bada, czy wadliwość decyzji jest skutkiem naruszenia norm prawnych i czy można przyjąć, iż jest to naruszenie o dużym ciężarze gatunkowym. Wskazując następnie na art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów SKO stwierdziło, że objęcie scaleniem gruntu zabudowanego uzależnione jest od wniosku i zgody właściciela tego gruntu. Z analizy dokumentacji scaleniowej wynika, że działka nr 839/3, na której usytuowany był budynek z przyłączem kanalizacyjnym wraz ze studzienką, miała charakter zabudowany. W świetle orzecznictwa NSA grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela. Zgoda taka nie może być domniemana lecz musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy /wyrok NSA sygn. II SA 2424/93/. Działka zabudowana nr 839/3 stanowiąca własność B. i S. G. została objęta scaleniem i uszczuplona o około 0,02 ha, jednakże w aktach sprawy brak jest deklaracji właścicieli co do objęcia scaleniem przedmiotowej działki. Zarzut natomiast podniesiony przez odwołującego się, iż właściciele tej nieruchomości podpisali oświadczenie w sprawie projektu scalenia i objęcia w posiadanie nie oznacza, jakoby wyrazili zgodę na objęcie scaleniem gruntu zabudowanego. Zgoda nie może być dorozumiana bądź domniemana na podstawie faktu, że skoro uczestnik wziął udział w postępowaniu scaleniowym i nie sprzeciwił się rozstrzygnięciom organu scaleniowego albo podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonanie scalenia, to jego wolą jest poddanie postępowaniu scaleniowemu gruntu zabudowanego. Zgoda w tym przedmiocie musi być wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, iż zgodnie z projektem ogólnym scalenia wsi J. grunty zabudowane pozostają w stanie dotychczasowym. W związku z tym orzekając o scaleniu gruntów w części dotyczącej działek o obecnej numeracji 604 i 602, a co za tym idzie działek o nr 605 i 600, Kierownik Urzędu Rejonowego rażąco naruszył art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; nie uwzględnił też założeń zawartych w projekcie ogólnym scalenia gruntów oraz woli stora co do scalenia zawartych w karcie uczestników scalenia nr 143. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji. Na decyzję tą skargę wniósł K. S. kwestionując ustalenia organu dotyczące uczestnictwa B. i S. G. w postępowaniu scaleniowym, gdzie osoby te nie sprzeciwiły się rozstrzygnięciu organu scaleniowego i podpisały ogólne oświadczenie na dokonanie scalenia. Wskazując na dokumentację z okresu scalenia wywodził, że w protokole ustalenia granicy działek przedscaleniowych nr 838/1 i 839/3 (co odpowiada działce nr 604 po scaleniu) podpisała się B. G. Także projekt scalenia w dniu 29 lipca 1993 r. podpisał S. G. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest decyzja Urzędu Gminy J. z dnia [...] marca 1997 r. załączona do skargi. Wskazał też na okoliczność, że w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. założona została księga dotycząca działki nr 600, w której uwidocznieni są aktualni właściciele. Niezależnie od przedstawionych argumentów zarzucił, że SKO zawsze wydaje decyzje przychylne dla B. i S. G. Konkludując domagał się rozpatrzenia sprawy. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i ponowiło argumentację zawartą w uzasadnieniu dotychczasowych rozstrzygnięć. Odnosząc się natomiast do sformułowanych zarzutów wskazało, że stanowią one powtórzenie argumentacji przedstawianej w toku postępowania administracyjnego, do której Kolegium odniosło się w uzasadnieniach swoich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Materialnoprawną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].12.1993r.w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów szczegółowo wskazanych miejscowości w części dotyczącej działek poscaleniowych nr 604, 602 i 605 położonych w J. jest art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art.2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów /Dz. U. z 1989 r., Nr 58, poz. 349 ze zm. - zwaną dalej: ustawą scaleniową/. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. W świetle ustaleń Kolegium, zatwierdzając projekt scalenia Kierownik Urzędu Rejonowego rażąco naruszył art.2 ust.3 ustawy scaleniowej, bowiem brak było zgody B. i S. G. -właścicieli działki poscaleniowej nr 604 - na objęcie tego gruntu scaleniem. Zgoda była natomiast konieczna, gdyż grunt oznaczony poprzednio jako działka nr 839/3 był zabudowany a wynika to z faktu, że na działce tej znajdował się budynek wraz z przyłączem kanalizacyjnym i studzienką. O ile z ustaleniem dotyczącym braku zgody właścicieli należy w całości się zgodzić, o tyle twierdzenie Kolegium o zabudowanym charakterze gruntu jest przedwczesne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż przepis art.2 ust.3 ustawy scaleniowej używa sformułowania "grunty zabudowane" nie wyjaśniając, co przez to należy rozumieć (brak definicji ustawowej). Zatem w pierwszej kolejności zachodzi potrzeba dokonania interpretacji pojęcia "grunty zabudowane", a w dalszej kolejności - odniesienia się do działki przedscaleniowej nr 839/3, jako gruntu zabudowanego. Na temat "gruntów zabudowanych" wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 4.06.1996r. sygn. SA/Rz 1661/95 (nie publ.). Sąd stwierdził, że przepis art.2 ust.3 ustawy scaleniowej w żadnym zakresie nie nawiązuje do oznaczenia ewidencyjnego gruntów i nie posługuje się pojęciem działki, jako jednostki podstawowej. Grunty zabudowane nie można utożsamiać z działką budowlaną o konkretnym numerze i określonej powierzchni. Objęcie scaleniem części działki budowlanej w taki sposób, że nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji przepisu art.2 ust.3 ustawy. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. II SA 2424/93 (ONSA 1996/2 poz. 77) podkreślone zostało, że grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów Dz. TJ. 1989 r. Nr 58 po/. 349). Zgoda taka nic może być domniemana i musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy. Sąd rozwijając w uzasadnieniu tezy zaznaczył, iż mówiąc o gruntach pod zabudowaniami (zabudowanych) należy uwzględnić, że nie chodzi tylko o grunty znajdujące się pod samymi budynkami (według ich obrysów), ale i o grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków. Podzielając zaprezentowane poglądy orzecznictwa uzupełnić należy je jeszcze o stwierdzenie, że "gruntem zabudowanym" w rozumieniu art.2 ust.3 ustawy scaleniowej jest grunt nie tylko wokół zabudowań ale wszelkich obiektów budowlanych znajdujących się na gruncie, dla których przepisy odrębne ustanawiają normy odległościowe w stosunku do granicy działki sąsiedniej. Odległości te, liczone jako minimalne dla obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej, przesądzają o "zabudowanym" charakterze gruntu. Przepisami odrębnymi jest natomiast Prawo budowlane wraz z aktami wykonawczymi dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Przechodząc do stanu faktycznego występującego w sprawie stwierdzić należy, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na pytanie, czy część działki nr 839/3 o pow. 0,02 ha, o którą w wyniku scalenia działka ta została pomniejszona, jest "gruntem zabudowanym" w rozumieniu wskazanego przepisu. Zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania w tym zakresie, przy wykładaniu pojęcia "grunty zabudowane" w sposób wyżej przedstawiony. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, w oparciu o art.145 § pkt 1 lit.a, c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a. ). Orzeczenie zamieszczone w punkcie II wyroku uzasadnia art.152 P.p.s.a.; o kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 ustawy.