II SA/Ka 910/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: NSA Adam Mikusiński WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant asystent Olga Kocot-Barabasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi W.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. Nr [...] z dnia [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] roku Burmistrz Miasta T. działając na podstawie art. 8 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734) w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 roku w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 27 grudnia 2001 roku w sprawie przeprowadzania wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 156, poz. 1828) odmówił W.I. przyznania dodatku mieszkaniowego. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynikało, iż w okresie od [...] do [...] wnioskodawca zamieszkując w T. przy ul. [...] korzystał z dodatku mieszkaniowego. W następstwie [...] przeprowadzono u wnioskodawcy wywiad środowiskowy i ustalono, iż w obecnie zajmowanym mieszkaniu strona [...], jej stałe wydatki związane z opłatami [...] wynoszą [...] zł, ponadto koszty OC użytkowanego przez W.I. samochodu marki [...], zapłacone w [...], wyniosły kwotę [...] zł. Łączny natomiast dochód w dwuosobowym gospodarstwie strony stanowią [...] i [...] w łącznej kwocie [...] zł. Ponad powyższe organ administracji ustalił, iż w miesiącu [...] W.I. dokonał zapłaty czynszu w kwocie [...] zł. Z dalszych ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynikało, iż W.I. nie korzysta ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, nie otrzymuje zasiłku wyrównawczego, jak również nie występuje z [...] wobec matki małoletniej córki, a córka ta pozostaje [...]. W oparciu o powyższe ustalenia organ administracji uznał, iż zachodzi dysproporcja pomiędzy wykazanymi dochodami, a rzeczywistymi wydatkami strony, co uzasadniało odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji W.I. zarzucił organowi administracji błędną interpretację zebranego materiału dowodowego wskazując, iż nie spełnia warunków do stałego zasiłku wyrównawczego wobec [...], a środki na [...] pochodzą z [...] za [...]. Z tego też również źródła pochodziły pieniądze na zapłatę czynszu w kwocie [...] zł, [...]. Wskazał, iż samochód, który posiada jest samochodem niezbędnym do poruszania się jako [...], na okoliczność czego przedłożył stosowne dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., a rezygnacja z [...] córkę M. wynika z trudnej sytuacji jej matki, która w miarę swoich możliwości dostarcza dziecku [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734), po rozpoznaniu odwołania W.I. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż mimo spełnienia warunków do uzyskania dodatku mieszkaniowego, o jakich mowa w treści art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego świadczenia może rozpoznać go odmownie, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu ustali, że występuje rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż deklarowany dochód odwołującego wynosi kwotę [...] zł miesięcznie na każdego z członków dwuosobowego gospodarstwa domowego. Wydatki natomiast w skali miesiąca, bez kosztów żywności i odzieży, wynoszą [...] zł, z czego kwota [...] zł przypada na czynsz za mieszkanie. Podkreślono, iż w kwocie tej nie mieści się koszt eksploatacji samochodu marki [...] posiadanego przez odwołującego, a wartość tego samochodu ustalono na kwotę [...] zł. Organ administracji wskazał, iż o zasobności osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy świadczą nie tylko zadeklarowane dochody ale również posiadane dobra materialne mające wpływ na poziom życia danej rodziny, a w konsekwencji ustalenia organu administracji I instancji dokonane zostały prawidłowo, słusznie też odmówiono przyznania odwołującemu świadczenia, gdyż pomiędzy wykazywanymi dochodami, a faktycznym jego stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja. Od decyzji tej W.I. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, iż wydana została w niezgodności z prawem i stanem faktycznym. Skarżący zakwestionował ustalenia dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc, iż nie posiada samochodu marki [...], jego czynsz wynosi miesięcznie [...] zł, podkreślił, iż Komisja do Spraw Niepełnosprawności przy Starostwie Powiatowym orzekła, iż wymaga on [...] i przyznano mu [...]. Uzasadnił posiadanie telefonu komórkowego koniecznością [...]. Skarżący wskazał nadto, iż do końca [...], pozostając w tych samych co obecnie warunkach majątkowych, otrzymywał dodatek mieszkaniowy, co również miało miejsce w okresie od [...] do [...]. W związku ze swymi zarzutami domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania mu dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i sprostował częściowo ustalenia dokonane w postępowaniu odwoławczym, podnosząc, iż istotnie skarżący jest właścicielem samochodu marki [...], a nie [...]. Ponad powyższą korektę podtrzymał argumentację i stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone. Zatem zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa ta podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej p.p.s.a. W konsekwencji oznacza to, że stosownie do postanowień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652) sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zapadłych w sprawie decyzji wykazała, iż zarzutom zawartym w skardze nie można odmówić słuszności, a zatem skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone decyzje zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów prawa. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd miał na względzie w szczególności treść przepisów art. 7, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734). Z treści cyt. przepisu wynika, że decyzje wydawane na jego podstawie mają charakter uznaniowy, a więc są to decyzje, przy wydaniu których wybór jednego z możliwych wariantów rozstrzygnięcia sprawy należy do organu administracji publicznej. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powołując się tu na stanowisko judykatury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 1999 roku sygn.akt III SA 7900/98 LEX nr 47243) należy stwierdzić, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 kpa. W przeciwieństwie do innych rodzajów luzów decyzyjnych uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzeczeniu NSA z 11 czerwca 1982 r., SA 820/81 (OSPIKA 1982, Nr 1-2, poz. 22), jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości takiego pozytywnego rozstrzygnięcia z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie administracyjne – będące pewną ściśle określoną sferą swobody pozostawionej przez ustawę – nie oznacza w żadnym razie prawa organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze także podlegają sądowej kontroli legalności. Kontrola ta ma jednakowoż ograniczony charakter, albowiem sprowadza się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art.7, art. 77 i art. 80 kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konieczność należytego wyjaśnienia i rozważenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej materiału dowodowego wymaga dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także uzasadnienia które dowody i dlaczego uznane zostały za wiarygodne. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wynika z akt sprawy, organ administracji publicznej II instancji ograniczył swoje rozważania w zakresie przesłanek zawartych w treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych do powtórzenia okoliczności powołanych w decyzji organu administracji I instancji, wręcz nawet w sposób niedokładny i sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym wskazując na istotne dla oceny sprawy fakty. Przykładem tego jest powołanie się na wydatki ponoszone przez skarżącego z tytułu miesięcznego czynszu, który w istocie nie został ustalony, a którego wysokość można wyłącznie domniemywać z karty [...] akt, gdzie widnieje adnotacja Zarządu Budynków Komunalnych. Organ administracji pozostawił natomiast poza swoimi rozważaniami wyjaśnienia złożone przez stronę, z których wynikało z jakich źródeł poniósł on wydatki niewspółmierne do stałych dochodów. Ustalenia w powyższym zakresie, a dotyczące przesłanek opisanych w treści art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych mają wpływ na ocenę prawidłowości zastosowanej w sprawie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Organ nie podjął też żadnych kroków w kierunku ustalenia wiarygodności pozostałych twierdzeń skarżącego, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśnione również zostało z jakich względów w roku [...], pod rządem obowiązywania przepisu art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, organy administracji nie dopatrzyły się w sytuacji majątkowej skarżącego przesłanek wskazujących na konieczność odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, mimo, jak podkreślał skarżący, tożsamej sytuacji majątkowej. W konsekwencji z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 kpa, nie wyjaśniono w sposób należyty wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ocena zatem, iż pomiędzy ujawnionymi przez skarżącego dochodami a jego rzeczywistym stanem majątkowym zachodzi rażąca dysproporcja, była zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedwczesna. Nadto zdaniem Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji nie wskazał na czym, w sytuacji skarżącego, polega wymagana przez przepis "rażąca dysproporcja" pomiędzy wykazywanymi dochodami a faktyczną sytuacją majątkową. Wprowadzenie przez ustawodawcę do treści art. 7 ust. 3 pojęcia "rażąca dysproporcja" miało na celu wyróżnienie takich sytuacji, które w sposób zdecydowany, rzucający się w oczy wskazują na brak podstaw do przyznania pomocy finansowej w postaci dodatku mieszkaniowego. Sformułowanie powyższej normy nakłada na organ obowiązek przedstawienia szczególnie starannego i czytelnego, umożliwiającego sądowi kontrolę uzasadnienia swego stanowiska. Powołanie się jedynie na przepis i ograniczenie do samego stwierdzenia, że opisana w nim sytuacja ma miejsce, jest niewystarczające, godzi to bowiem w wyżej przedstawione zasady określone przepisami art. 7, art. 77 § 1 kpa, a także narusza regulację zawartą w art. 107 § 3 kpa. Uznanie administracyjne nakłada na organ administracji szczególny obowiązek uzasadnienia swego stanowiska, w braku czego niemożliwe jest dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania organu administracji i ustalenia, czy nie przekroczył on granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W powołaniu na powyższe argumenty nie można uznać, iż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami proceduralnymi i że rozważono wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób przekonywujący. Uchybienia powyżej wykazane dotyczą zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji organu I instancji, która poddana została kontroli sądowej w ramach uprawnień przysługujących sądom administracyjnym po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zakres koniecznych w sprawie ustaleń, które winny zostać dokonane są na tyle obszerne, iż przeprowadzenie ich przez organ administracji II instancji zakłócić by mogło istotę postępowania dwuinstancyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej poczyni stosowne ustalenia, w oparciu o które będzie mógł rozważyć zebrany materiał dowodowy i wydać ponownie decyzję biorąc pod uwagę, co wskazane zostało wcześniej, iż obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowych w zakresie postępowania dowodowego są większe niż przy ustawowym skrępowaniu. Wobec powyższego skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. SW