II SA/Ol 937/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Zbigniew Ślusarczyk Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (spr.) Lech Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi A . Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania sądowego w kwocie 3.218 zł (trzy tysiące dwieście osiemnaście złotych 00/100); III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 5 lipca 2004r. znak "[...]" nr "[...]" wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa w O. przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. obciążono Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. karą pieniężną w wysokości 27.240,00zł z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ I instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, że w dniu 17 października 2003r. w wyniku czynności kontrolnych wykazanych w protokole nr "[...]" ustalono, iż pojazd należący do strony poruszał się po drodze wojewódzkiej nr 544 oraz przekroczył dopuszczalne normy nacisku na oś, a także masę całkowitą. Fakt przekroczenia tychże norm stanowił podstawę obciążenia karą pieniężną przewoźnika. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji przywołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Z 2000, Nr 71, póz. 838 ze zm.) oraz § 5 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003r. Nr 32, póz. 262 ze zm.). Od decyzji odwołanie złożyła spółka A wnosząc o uchylenie decyzji. Argumentowano, iż kontrolowany pojazd wedle wiedzy kierowcy przewoził normatywnie dopuszczalną ilość ładunku, a jego masa całkowita nie powinna być przekroczona. Z dokumentu wydania przewożonego kruszywa z kopalni "[...]" wynika, iż z kopalni pobrano 27 ton kruszywa. Masa zespołu wynosi niecałe 13 ton. Łączna masa pojazdu powinna wynosić więc 40 ton. Wynik ważenia określony w protokole kontroli wskazał na przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu o sześć ton. Podniesiono w odwołaniu, iż tak oczywista sprzeczność wskazuje na błąd w pomiarach. Kierujący pojazdem nie mógł przewidzieć przekroczenia dopuszczalnej masy pojazdu, a co za tym idzie dopuszczalnych nacisków na osie, skoro z posiadanych dokumentów nie wynika, by masa pojazdu została przekroczona. Przewoźnik nie ma także możliwości zbadania nacisku na osie, karanie zaś za nie dopełnienie wymogów, których przewoźnik nie jest w stanie spełnić jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawnego. Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia i decyzją z 7 października 2004r. nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 13g ust. l ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003r., Nr 58, póz. 515 ze zm.) stanowi, iż jeżeli masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach określających warunki techniczne pojazdów oraz określonych w ust. 6, 8 i 10, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. Kolegium argumentowało, że w wyniku dokonanych pomiarów ustalono w sposób bezsporny, że zostały przekroczone dopuszczalne normy nacisku osi określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Nacisk na drugą oś pojazdu wyniósł 123,02 kN i przekroczył dopuszczalną normę (80 kN) o 43,02 kN, nacisk na trzecią oś wyniósł 88,49 kN i przekroczył dopuszczalną normę (72,50kN) o 15,99kN., na oś czwartą - 86,52 i przekroczył dopuszczalną normę (72,50kN) o 14,02kN, zaś na oś piątą nacisk wyniósł 89,37 kN i przekroczył dopuszczalną normę (72,50kN) o 16,87kN. Łączna masa zespołu wynosiła 46,45 t i przekroczyła dopuszczalną masę całkowitą zespołu o 6,45t. Normy te określono w § 5 rozporządzenia z 31 grudnia 2002r. Ważenia pojazdu dokonano przy użyciu wagi posiadającej świadectwo legalizacji. Pomiar został przeprowadzony na zatwierdzonym stanowisku ważenia pojazdów. Fakt przekroczenia dopuszczalnych norm został potwierdzony protokołem, a kierowca pojazdu nie zgłosił uwag do dokonanego ważenia. Na ponadnormatywny przewóz opisanym pojazdem kierowca nie posiadał zezwolenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sytuacji kiedy istnieją rzeczywiste trudności w rozmieszczeniu ładunku, aby można było zapewnić równomierne obciążenie wszystkich osi pojazdu zgodnie z obowiązującymi normami, przewoźnik winien uzyskać zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym. Wysokość kary nie jest oparta na zawinieniu sprawcy przekroczenia pojazdu, a obciążenie przewoźnika karą za przejazd pojazdem nienormatywnym jest obligatoryjne i nie istnieją przepisy prawa materialnego umożliwiające odstąpienie od obciążenia karą pieniężną przewoźnika. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła firma A, zarzucając niezgodność zaskarżonej decyzji z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi powtórzona została argumentacja przywołana w odwołaniu złożonym od decyzji organu I instancji. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że miarodajnym dowodem stwierdzającym czy i w jakim zakresie nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu oraz dopuszczalnych nacisków na osie kontrolowanego pojazdu nie jest dokument potwierdzający ilość wydanego w miejscu załadunku towaru, lecz wynik pomiarów dokonanych w trakcie kontroli pojazdu przez wyspecjalizowane służby drogowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) , Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Zgodnie natomiast z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozpatrując sprawę we wskazanych granicach obowiązany jest zbadać z urzędu, czy wydana decyzja nie narusza prawa i została oparta na obowiązujących przepisach prawnych. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję m. in. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć znaczący wpływ na wynik sprawy. Podnieść należy, iż stosownie do art. 61 ust. l i ust. 2 pkt l ustawy z 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, nr 58, póz. 515 ze zm.) ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu i powinien być umieszczony w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Jeżeli zaś masa, naciski osi lub wymiary pojazdu wraz z ładunkiem są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi, przejazd pojazdu jest dozwolony tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia. W razie stwierdzenia przejazdu pojazdem przekraczającym ustalone normy, zarządca drogi może pobierać kary pieniężne. Uprawnienie to wynika z art. 13g ust. l i 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych - tekst jedn. Dz.U. z 2000 roku, nr 71, póz. 838 ze zm.). Wysokość kar ustala załącznik do tejże ustawy. W sprawie związanej z nałożeniem kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego pozwolenia podstawowe znaczenie ma prawidłowe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, co uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów i ich oceny zgodnie z art. 7, 77 § l i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu związanym z ustaleniem przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na nawierzchnię drogi oraz masy pojazdu, podstawowe znaczenie ma dokumentacja sporządzona z dokonanego ważenia, wynik ważenia bowiem stanowi jedyny dowód w sprawie. W niniejszej sprawie dokumentację stanowi tabela znajdująca się w Protokole Nr "[...]" z zatrzymania i kontroli pojazdu, z którego wynika, że pomiaru nacisków osi i masy całkowitej dokonano przy użyciu wag do pomiarów statycznych, które posiadają świadectwa legalizacji, wydane 8 maja 2001 r. przez Prezesa Głównego Urzędu Miar. W ocenie Sądu jednak, samo uzyskanie świadectwa legalizacji nie przesądza jeszcze o prawidłowości z pomiaru obciążenia, jakie wywierały osie pojazdu na pomost wagi. Pomiar musi spełniać także inne wymagania przewidziane prawem, mianowicie wymóg zachowania przewidzianej procedury przeprowadzenia pomiaru, określanej mianem wymagań metrologicznych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, póz. 636 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania pomiaru tj. 17 października 2003r.) minister właściwy do spraw gospodarki określi w drodze rozporządzenia wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania. Wymagania te zostały ustalone rozporządzeniem z dnia 10 lutego 2004r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, póz. 316). Rozporządzenie to zaczęło obowiązywać z dniem 13 marca 2004r. Natomiast sama ustawa weszła w życie l stycznia 2003r. (art. 34 ustawy). Oznacza to, że pomiędzy wejściem w życie przywołanego rozporządzenia, a wejściem w życie ustawy nie istniały żadne prawnie wiążące przepisy metrologiczne, których stosowanie przez organ administracji ma charakter obligatoryjny. Wynika to z art. 8 ust. l pkt 4 tejże ustawy, który stanowi, iż prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, które mogą być stosowane przy pobieraniu opłat, podatków i innych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń oraz z § l ust. 6 pkt e rozporządzenia z dnia 20 lutego 2003r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu (Dz. U. Nr 41, póz. 351 ze zm.), zgodnie z którym prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe służące do pomiaru masy, w tym wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu. Za prawnie obowiązujące przepisy w tym zakresie nie mogą być uznane przepisy zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar z 22 grudnia 2000r. Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, póz. 40), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt l i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993r. Prawo o miarach (Dz. Nr 55, póz. 248 ze zm.). Przepisy zarządzenia, w myśl art. 87 ust. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogą być bowiem źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zarządzenie to miało charakter wewnętrzny i mogło jedynie obowiązywać jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt, natomiast nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji wobec obywateli, co wynika wprost z art. 93 ust. 2 Konstytucji. Niemniej jednak należy zauważyć, że zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, póz. 1268) dokonano nowelizacji ustawy art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. prawo o miarach. Po zmianie ustawy, która weszła w życie z dniem 30 marca 2001 r., upoważnienie ustawowe do wydania przepisów wykonawczych w drodze rozporządzenia posiadała Rada Ministrów. Kolejnej nowelizacji art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. dokonano ustawą z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 154, póz. 1800). Z mocy art. 11 tej ustawy do wydania przepisów wykonawczych w oparciu o art. 8 ustawy z 3 kwietnia 1993r. upoważniony został minister właściwy do spraw gospodarki. W ustawie z 21 grudnia 2001 r. zawarty został także przepis przejściowy, mianowicie art. 51, który stanowił, że do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 30 czerwca 2002 r., zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z niniejszą ustawą. Oznacza to, że cytowane wyżej zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar utraciło moc (niezależnie od przytoczonych wyżej przepisów rangi konstytucyjnej) najpóźniej z dniem 30 czerwca 2002r. Po tej dacie, aż do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu, brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych na podstawie, których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2000, Nr 71, póz. 838 ze zm.). Pomimo więc istnienia podstaw prawnych do samego wymierzenia w drodze decyzji kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym określonych przepisami ustawy o drogach publicznych, brak było przepisów regulujących dokonywanie pomiarów nacisku osi pojazdów na podłoże. Skutkiem tego brak jest możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem, a tym samym odniesienia się do zarzutu podniesionego w skardze wskazującego na błąd w pomiarach, związany ze znacznymi rozbieżnościami między masą pojazdu wynikającą z załączonych przez skarżącego dokumentów, a masą stwierdzoną w wyniku ważenia. Niezasadne jest twierdzenie organu odwoławczego, że kierowca nie zgłosił żadnych uwag do przeprowadzonego ważenia Jak wynika z akt sprawy kierowca odmówił podpisania protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdu. Nie można więc przyjąć, że kierowca nie zgłosił uwag do tej czynności. Organy obu instancji nie odniosły się do tej kwestii nie próbując nawet wyjaśnić w przeprowadzonym postępowaniu z jakich powodów kierowca odmówił podpisania protokołu. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowi naruszenie zasad określonych w art. 7 i 77 § l kpa. Należy wskazać też na inne uchybienia postępowania, mające miejsce w niniejszej sprawie. Organ I instancji powołał się bowiem w Protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 1999r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. Nr 53, póz. 563). Rozporządzenie to utraciło moc 15 lutego 2003r., nie mogły więc stanowić podstawy działania organów w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy, na które składają się uiszczony wpis w kwocie 818 zł i wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 2.400 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt l lit. a, w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. N 163, póz. 1349 ze zm.) oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.