II SA/Wa 1356/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia NSA - Jolanta Rajewska Asesor WSA - Przemysław Szustakiewicz Protokolant - Łukasz Pilip po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego - oddala skargę - W dniu 9 grudnia 2003 r. Pani M.N. wystąpiła z wnioskiem do Ministra Kultury o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego o awans zawodowy na stopień nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu podała, że otrzymała pozytywną ocenę dorobku zawodowego i załączyła stosowne dokumenty. Minister Kultury decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], działając na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. z 1997 r. Dz. U. Nr 56, poz. 357 ze zm.), odmówił skarżącej nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że wymieniona złożyła w terminie wniosek o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego. Jednak Komisja Kwalifikacyjna w dokonanej przez siebie ocenie, przyznała jej 23 punkty, co nie stanowiło wymaganych do akceptacji 2/3 z wymaganych do uzyskania 40 punktów, a w uzasadnieniu swojego stanowiska podała, że dokumentacja, pomimo starannego uporządkowania i precyzji opracowania, w niewielkim stopniu odnosi się do metodyki nauczanych przez skarżącą przedmiotów oraz własnych metod i warsztatu pracy. Odnośnie materiałów załączonych, jako potwierdzenie realizacji zadań określonych w § 5 ust. 2 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825 ze zm.), nie załączono ani publikacji, ani też referatów i innej dokumentacji, pomimo wskazania jej przez wnioskodawczynię. Dokumentacja owa charakteryzuje raczej nauczyciela wychowawcę, a nie nauczyciela [...] i w tej sytuacji komisja odmówiła wydania zaświadczenia o akceptacji. Wobec powyższego, nie został spełniony jeden z warunków, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela. We wniosku z dnia 5 kwietnia 2004 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o jej uchylenie, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności i przeprowadzenie ponownego postępowania kwalifikacyjnego przed nową Komisją Kwalifikacyjną, z udziałem przedstawiciela związków zawodowych wskazanego we wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu § 11 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia poprzez wadliwy tryb działania komisji i sposób przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, jak również naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 75, 80 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podała, że spełniła wszystkie przesłanki do nadania jej stopnia awansu nauczyciela dyplomowanego, o których mowa w art. 9b ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, jednakże Komisja Kwalifikacyjna nie uwzględniła ewidentnego - jej zdaniem - faktu spełnienia wszystkich wymagań. Przepis § 5 ust. 2 pkt 3, nakazuje realizację co najmniej czterech z wymienionych tam zadań, gdy tymczasem zrealizowała ona liczne publikacje bądź to w formie materialnej w bibliotece szkolnej, bądź w formie publicznych odczytów, referatów czy wreszcie w formie przygotowania wystąpień dla innych prelegentów, a powołany przepis rozporządzenia, zezwala na powyższe. Arbitralne jest również zawężanie przez komisję przedmiotu publikacji nauczyciela, poprzez eliminację opublikowanych przez nauczyciela ankiet badawczych. Ponadto jest ona autorką nowej publikacji, znajdującej się w szkolnej bibliotece. Zatem wypełniła przesłanki zawarte w cytowanym już powyżej przepisie. Ponadto komisja nie przeprowadziła analizy formalnej dokumentacji, a właściwie analiza ta jest obarczona błędem polegającym na bezpodstawnym i bezprawnym założeniu prymatu jednych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie. W konsekwencji, nastąpiło naruszenie § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia, poprzez bezprawne dokonanie przez każdego z członków komisji, oceny spełnianych przez nauczyciela wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia awansu zawodowego. Mianowicie, wyróżniono jedne przesłanki kosztem innych. Następnie opisując naruszenie obowiązku obiektywizmu i lojalności procesowej organu, powołała się na stanowisko judykatury i doktryny. Niezależnie od powyższego, organ w uzasadnieniu decyzji pominął przedstawienie okoliczności faktycznych, mających wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. i w uzasadnieniu podał, że nie stwierdzono uchybień formalnoprawnych w postępowaniu Komisji Kwalifikacyjnej. Ponadto zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają podstaw do unieważnienia czynności komisji, a skarżąca nie wnosiła o udział przedstawiciela związków zawodowych. W dalszej części, powołał się na argumenty podniesione już w decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponadto dodał, że każdy z członków komisji w swej ocenie jest niezawisły i kieruje się zasadami określonymi w przepisach prawa, a jednocześnie dąży do ustalenia prawdy według własnej wiedzy oraz doświadczenia i wewnętrznego przekonania, co do wartości merytorycznej poszczególnych dowodów i materiałów dołączonych do wniosku nauczyciela. Dołączony jeden z dowodów, opatrzony jest datą [...] stycznia 2004 r. i w tej sytuacji wydarzenie to miało miejsce już po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją. W tej sytuacji, nie podlegał on ocenie dokonanej przez komisję. Natomiast pełne uzasadnienie faktyczne oceny i punktacji Komisji Kwalifikacyjnej, znalazło się w protokole z przebiegu jej prac. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M.N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności oraz przeprowadzenie ponownego postępowania kwalifikacyjnego przed nową Komisja Kwalifikacyjną, z udziałem przedstawiciela związków zawodowych wskazanego we wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 9b ust. 1 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu § 11 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia poprzez wadliwy tryb działania komisji i sposób przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego, jak również naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 10 § 1, 75, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w uzasadnieniu powołała się na argumenty, przedstawione już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę, Minister Kultury wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Dodał jednocześnie, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 9b ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. posiadanie wyższego wykształcenia z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończenie zakładu kształcenia nauczycieli i podjęcie pracy na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Ponadto nauczyciel ten musi odbyć staż zakończony pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz w sytuacji skarżącej ubiegającej się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego, uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Analizując zatem powyższy przepis prawa, warunkiem uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego, jest łączne spełnienie opisanych powyżej trzech przesłanek. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca M.N. spełniła dwie pierwsze z wymienionych powyżej przesłanek, lecz nie uzyskała akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Zatem, w myśl art. 9b ust. 6 ustawy, właściwy w tej sprawie Minister Kultury (art. 9b ust. 4 pkt 4), odmawia nauczycielowi nadania stopnia awansu zawodowego. Dodać należy, że użyte w tym przepisie słowo "odmawia" oznacza, że nie ma tym względzie miejsca na dowolność organu i w przypadku braku tej przesłanki, jest on zobligowany do wydania decyzji odmownej. Innymi słowy mówiąc, rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej, podjętym w toku postępowania o nadanie stopnia awansu zawodowego, które jest swoistym postępowaniem administracyjnym, kończącym się decyzją o nadaniu lub odmowie nadania takiego stopnia. Postępowanie to składa się z kilku powiązanych z sobą etapów. Z tego względu podejmowane na poszczególnych etapach tego postępowania akty i czynności odpowiednich organów, w tym właśnie rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej, nie mogą być traktowane jako samodzielne decyzje administracyjne. Nie kończą bowiem tego postępowania oraz nie załatwiają sprawy o nadanie stopnia i dlatego mogą być oceniane dopiero w ramach oceny końcowego rozstrzygnięcia. Skarżąca - co słusznie uznał organ w zaskarżonej decyzji - nie uzyskała wymaganej do akceptacji ilości punktów, o czym mowa w § 11 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 sierpnia 2000 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. Nr 70, poz. 825 ze zm.), tj. co najmniej 2/3 możliwych do uzyskania. Z tego też powodu, rozstrzygnięcie komisji nie może podlegać daleko idącej kontroli Sądu, a ocena pracy komisji i sposobu procedowania, sprowadza się jedynie do zbadania jej pod kątem formalnym. Oznacza to, że kontrolując legalność decyzji Ministra Kultury, Sąd bada m.in. czy komisja kwalifikacyjna podjęła postępowanie kwalifikacyjne na wniosek nauczyciela (art. 9b ust. 2 ustawy), czy jej prace zostały przeprowadzone w wyznaczonym terminie (art. 9b ust. 3 ustawy), czy powołał ją właściwy organ i we właściwym składzie (art. 9g ust. 3 ustawy i § 10 rozporządzenia), czy postępowanie kwalifikacyjne było poprzedzone analizą formalną dokumentacji i czy komisja przeanalizowała dokumentację (§ 8 ust. 5 i § 9 ust. 3 rozporządzenia) oraz pozostałe elementy, o których mowa w § 11 rozporządzenia. Zatem, czy rozstrzygnięcie zostało podjęte w obecności co najmniej 2/3 składu członków i przez nich wszystkich podpisane, czy każdy z członków komisji oceniał spełnienie przez nauczyciela wymagań, według skali punktowej od 0 do 10 i czy wreszcie uzyskał, bądź nie 2/3 możliwych do uzyskania punktów. Reasumując, Sąd kontroluje jedynie, czy zaprezentowane przez komisję stanowisko, jako jeden z warunków uzyskania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, nie jest obarczone wadą formalną, która w konsekwencji mogłaby podważyć trafność wydanego przez Ministra Kultury rozstrzygnięcia. Oznacza to z kolei i co należy szczególnie zaakcentować w świetle zarzutów skargi, iż Sąd badając decyzje organu nie jest uprawniony do merytorycznego badania, np. zasadności zastosowanej, w zakresie dozwolonej skalą, punktacji przez poszczególnych członków komisji. Natomiast zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez komisję jednego z dokumentów, a mianowicie dyplomu jednej z uczennic, jest nietrafny. Jak bezspornie ustalono na rozprawie przed Sądem, dokument ten nie został dostarczony komisji, lecz organowi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja zatem nie mogła się do niego w żadnej mierze odnieść. Ponadto - wbrew zarzutom zawartym w skardze - Sąd nie dopatrzył się bezprawności w ocenianiu skarżącej przez komisję i to z powodów już wyżej opisanych. Podobnie rzecz się ma z pozostałymi zarzutami ze skargi, a dotyczącymi naruszenia zasad postępowania. Wbrew zarzutom, uzasadnienie decyzji jest pełne i przekonywujące. Ponadto warto w tym miejscu wyjaśnić skarżącej, że czynności podejmowane przez komisję kwalifikacyjną podlegają, stosownie do treści art. 9h ust. 1 pkt 2 i ust. 1 ustawy, nadzorowi ze strony ministra. To postępowanie nadzorcze wszczynane jest z urzędu co nie zmienia faktu, że odczucia nauczyciela, nawet subiektywne co do nieprawidłowości w pracy komisji, mogą być przekazane ministrowi i można wnosić o wszczęcie postępowania nadzorczego, ale nie można się tego skutecznie domagać. Jednak zaakcentować należy, że jest to postępowanie odrębne od dwuinstancyjnego postępowania w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.