II GSK 307/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek, Sędziowie NSA Kazimierz Jarząbek, Joanna Kabat – Rembelska (spr.), Protokolant Jarosław Poturnicki, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.-S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 291/04 w sprawie ze skargi W.-S. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony osób i mienia, I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od W. – S. spółki z o.o. w W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 291/04 oddalił skargę "W.-S." Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 30 czerwca 1998 r. cofnął skarżącej koncesję Nr rej. [...] z dnia 26 lipca 1989 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz usług detektywistycznych. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 6 sierpnia 1998 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 30 czerwca 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 lutego 1999 r. odrzucił skargę Spółki na tę decyzję. Następnie ten sam organ decyzją z dnia 6 maja 2000 r. po rozpatrzeniu wniosku skarżącej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji cofającej koncesję. Ta ostatnio wymieniona decyzja została utrzymana w mocy, wydaną na podstawie art. 127§3 k.p.a., decyzją z dnia 13 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2001 r. oddalił skargę Spółki "W.-S." na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu koncesji Nr rej [...]. Strona skarżąca w dniu 29 października 2003 r., powołując się na podstawę określoną w art. 145a k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 10 grudnia 2003 r., wydaną na podstawie art. 149§3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia 28 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów prawa materialnego jaki i przepisów postępowania, w szczególności art. 149§3 k.p.a. w związku z art. 145a k.p.a. Dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. jest ograniczona dwoma przesłankami pozytywnymi. Pierwszą jest rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną, zaś drugą jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r., stwierdził, że art. 160§1 k.p.a. oraz art. 260§1 Ordynacji podatkowej w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji podniósł, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. jak i decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydane na podstawie przepisów zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy uznać za prawidłowe stanowisko organu o braku jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 sierpnia 1998 r. Ponadto Sąd zauważył, że wskazywanie przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego innych, niż podana we wniosku, podstaw wznowienia, to jest określonych w art. 145§1 pkt 1, 2 i 5 k.p.a., nie uzasadniało uwzględnienia skargi, albowiem nie można czynić organowi jakiegokolwiek zarzutu z powodu nieuwzględnienia tych podstaw, skoro strona skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego powoływała się wyłącznie na przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145a§1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniosła "W.-S." Spółka z o.o. w W. Skarżąca domagała się zmiany "zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie żądań zawartych w skardze z dnia 3 marca 2004 r. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.01.2004 r. ...", ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Podstawy skargi kasacyjnej Spółka określiła następująco: "a) naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy (art. 393¹ pkt 2 k.p.c.), a mianowicie poprzez całkowite pominięcie dowodów wymienionych w skardze z dnia 3 marca 2004 r., a doręczonych Sądowi w dniu 20 lipca 2004 r. przy piśmie procesowym z dnia 16.07.2004 r. co miało istotne znaczenie dla oceny sprawy. Naruszenie art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) (174 pkt 2 P.o.p.p.s.a.) b) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ....... ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23.08.2003 r. Nr K-20/02, oraz z art. 32 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP (art. 393¹ pkt 1 k.p.c. i art. 174 pkt 1 P.o.p.p.s.a.)". W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że Sąd I instancji mógł rozstrzygać w granicach sprawy, uwzględniając treść art. 134§1 p.p.s.a., a nie jedynie zwrócić uwagę skarżącej na możliwość ponownego złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 k.p.a. Sąd nie wziął również pod uwagę, że organ koncesyjny naruszył szereg przepisów k.p.a. i pominął istotne dowody w sprawie, w szczególności zaś znajdujące się w aktach sądu protokoły kontroli dokonanych przez dziewięć komend wojewódzkich policji, których treść nie dawała podstaw do cofnięcia koncesji, zaś pominięcie tych dowodów przez Sąd spełnia dyspozycje określone w art. 393¹ k.p.c. i art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto wydając zaskarżone orzeczenie Sąd nie wziął pod uwagę, że wszyscy są równi wobec prawa i że wszyscy obywatele mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, co oznacza między innymi również wzięcie pod ochronę prawa słabszego, którym w konkretnym przypadku w zetknięciu z MSWiA była skarżąca, naruszając tym samym art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej naruszeniem prawa materialnego jest również błędna wykładnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. Ponadto strona skarżąca sformułowała szereg zarzutów, które nie dotyczyły zaskarżonego wyroku, lecz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o cofnięciu koncesji Nr rej. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że do postępowania przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja ta jest wyczerpująca i nie zawiera odesłania do przepisów innych ustaw procesowych. W związku z tym wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej art. 393¹ k.p.c. jest oczywiście błędne. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183§1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjną, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej jej sporządzenie objęto przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175§1-3 p.p.s.a.), co z założenia zapewnić powinno jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W związku z treścią skargi kasacyjnej wypada przypomnieć, że jest ona wnoszona od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173§1 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że rolą Sądu nie jest rozpoznanie sprawy administracyjnej, gdyż należy to do właściwych organów administracji publicznej. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest pod względem legalności tych orzeczeń rozumianej jako ich zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego materialnego i procesowego (art. 3§1 p.p.s.a. w związku z art. 1§1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji. Kontrola kasacyjna sprowadza się do oceny trafności wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Przechodząc do rozpatrzenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 134§1 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jest on chybiony. Według Spółki naruszenie powołanego przepisu polegało na tym, że Sąd I instancji nie uwzględnił skargi, chociaż w sprawie istniała inna, niż wskazana we wniosku o wznowienie postępowania, podstawa wznowienia. Zgodnie z art. 134§1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że sąd może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie może być rozumiana jako brak związania granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę "W.-S." Spółki z o.o. objął kontrolą legalność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2004 r. i 10 grudnia 2003 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 6 sierpnia 1998 r. cofającą skarżącej koncesję Nr rej. [...] z dnia 26 lipca 1989 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz usług detektywistycznych. Zauważyć należy, że Sąd I instancji był związany przedmiotem zaskarżenia w tym znaczeniu, że badaniu podlegała decyzja odmawiająca wznowienia postępowania na konkretnej, wskazanej przez skarżącą, podstawie określonej w art. 145a§1 k.p.a. W związku z tym brak było podstaw do przyjęcia, że w ramach zasady niezwiązania granicami skargi Sąd I instancji powinien uwzględnić, ewentualne istnienie innych podstaw wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 6 sierpnia 1998 r. Postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, którego zainicjowanie wymaga spełnienia określonych przesłanek, w tym wskazania podstawy wznowienia, wyznaczającej zakres badania podania o wznowienie postępowania. Podkreślenia wymaga, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dopiero w toku postępowania sądowego skarżąca wskazała na istnienie jeszcze innych podstaw wznowienia. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania, nie można czynić zarzutu organowi orzekającemu, że nie rozważył podania skarżącej o wznowienie postępowania w kontekście podstaw wznowienia nie wskazanych przez stronę. Przyjęcie sposobu rozumowania strony skarżącej mogłoby prowadzić do wniosku, że wskazywanie podstawy wznowienia jest zbędne, gdyż obowiązkiem organu rozpatrującego podanie o wznowienie jest zbadanie wystąpienia wszelkich podstaw wznowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, działając w ramach określonych w art. 134§1 p.p.s.a., zasadnie podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o braku jakiegokolwiek związku przyczynowego między wskazaną przez skarżącą podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania. Za nieskuteczny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez "...całkowite pominięcie dowodów wymienionych w skardze z dnia 03.03.2004 r....". Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można ograniczyć się do stwierdzenia, że sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż całkowicie pominął wskazane dowody. Konstruując taki zarzut należało określić, jaki konkretny przepis postępowania został naruszony i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony, co uniemożliwiło NSA ocenę zasadności zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych: art. 32 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji RP. Przede wszystkim zauważyć należy, że powołane w kasacji przepisy Konstytucji wskazują, iż skarżąca w sposób uproszczony traktuje kwestię możliwości stosowania Konstytucji przez sądy. W szczególności zupełnie pominięto, że może ono polegać na stosowaniu normy konstytucyjnej lub współstosowaniu konstytucji z normami ustawy. Samoistne stosowanie konstytucji polega na stosowaniu normy konstytucyjnej jako wyłącznej podstawy rozstrzygnięcia. Będzie to możliwe wtedy, gdy norma konstytucyjna jest sformułowana w sposób pozwalający na przyjęcie jej za samoistną podstawę orzeczenia. Natomiast współstosowanie konstytucji z normą ustawy ma miejsce wtedy, gdy dana materia jest jednocześnie uregulowana w części w konstytucji, a części w ustawie. Skarga kasacyjna w ogóle nie określa, o którą z form stosowania konstytucji chodzi. W związku z tym Sąd ogranicza tę część rozważań do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie narusza wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Za oczywiście niesłuszny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. Przyjęcie przez skarżącą, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest przepisem prawa materialnego, który może być naruszony przez jego błędną wykładnię jest nieporozumieniem. Nie ulega bowiem wątpliwości, że naruszenie prawa materialnego może dotyczyć wyłącznie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, a orzeczenia sądów i trybunałów nimi nie są. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.