II SA/Kr 3006/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r sprawy ze skargi J. S., J. S. oraz W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 8 października 2002 r , Nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem I instancji skargę oddala Decyzją z dnia 8 października 2002 znak [...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2003 (znak j.w.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania K. i P. małż. G., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r znak [...] orzekającą o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków obrębu 03 miasta [...] , przez przywrócenie w ewidencji drogi wewnętrznej pomiędzy posesjami położonymi w [...] przy ul. [...] oznaczonymi numerami porządkowymi 13 i 15 i umorzył postępowanie I instancji. Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2000 r Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.) W uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazano następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne, przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] .08.2001 r J. S., J. S. i W. S., jako współwłaściciele nieruchomości stanowiącej dz. ewid. [...] położoną w [...] przy ul. [...] , wystąpili o zmianę ewidencji gruntów i budynków przez uwidocznienie w ewidencji drogi pomiędzy tą posesją, a nieruchomością przy ul. [...] . Wnioskodawcy domagali się wyjaśnienia przyczyn przyłączenia drogi figurującej na mapach geodezyjnych z lat 50-tych, do nieruchomości sąsiedniej oznaczonej w ewidencji jako działka Nr [...] , obecnie własność P. i K. małż. G.. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r orzekł o wprowadzeniu zmian w części kartograficznej i opisowej operatu ewidencji gruntów obrębu 03 miasta [...] w następujący sposób: na mapie ewidencji gruntów przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] w dniu [...] .07.1998 r uwidocznił w miejsce działki ewid [...] (przez jej "skreślenie"), działki ewid. [...] i [...] zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] .06.2002 r za numerem [...] , w pozycji rejestrowej G. 71 prowadzonej dla K. i P. małż. G. jako właścicieli na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] , działki [...] o powierzchni 0.6832 obj. KW [...] , "skreślił" działkę [...] , a w jej miejsce wpisał działki Nr [...] o pow. 0.6580 ha i [...] o pow. 0.252 ha (w tym dr - 0.0252 ha), a następnie skreślił działkę [...] z pozycji rejestrowej G.71 prowadzonej dla K. i P. małż. G. i przeniósł tę działkę [...] o pow. łącznej 0.0252 ha (w tym dr - 0.0252 ha) do nowej pozycji rejestrowej, założonej dla Urzędu Miasta i Gminy w [...] jako władającego -drogą. Starosta Powiatu [...] , powołując za podstawę swej decyzji m.in. przepisy § 9 ust. 1, § 35, § 36, § 47 ust. 3, § 49 ust. 1 pkt 2 i § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), stanął na stanowisku, iż wprowadzona decyzją zmiana doprowadza do zgodności obowiązujący operat ewidencji gruntów ze stanem prawnym nieruchomości i z przepisami prawa obowiązującymi w dacie decyzji, przez usunięcie błędów spowodowanych nieprawidłową zmianą dokonaną [...] czerwca 1982 za Nr [...] przez Urząd Miasta i Gminy w [...] Jako podstawę tego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął szereg ustaleń, z których wynika, że: na zarysie pomiarowym miasta [...] z 1947 r pomiędzy nieruchomością zapisaną na nazwisko spadkobierców J. i M. R., a nieruchomością zapisaną na nazwisko W. M., oznaczona jest droga stanowiąca dojazd od ul. [...] do nieruchomości zapisanej na nazwisko spadkobierców J. Ś., istnienie tej drogi potwierdza dokumentacja ewidencji gruntów założonej w 1957 r przez [...] Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] , oraz dokumentacja dokonanej w latach 1966-1968 aktualizacji ewidencji gruntów miasta [...] . w ewidencji gruntów z 1968 droga przedmiotowa oznaczona została numerem działki [...] i wpisana jako droga we władaniu byłego Prez MRN w [...] , stan przedstawiony w zaktualizowanej w latach 1966-1968 ewidencji gruntów, stanowił podstawę dla wydawanych aktów własności ziemi na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, aktem własności ziemi, Nr [...] stwierdzono nabycie przez K. i P. małż. G., działki Nr [...] , (sąsiedniej względem działki [...] ), figurującej w rejestrze gruntów na S. R. Wedle aktu własności ziemi działka [...] miała powierzchnię 0.6488 ha. W latach 1976-1978 Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno- Kartograficzne w [...] , dokonało kolejnej aktualizacji ewidencji gruntów miasta [...], połączonej z podziałem na 14 obrębów ewidencyjnych. Wówczas to objęta aktem własności ziemi działka [...] zmieniała oznaczenie na dz. ewid. 105 o pow. 0.6554 ha, a działka [...] (droga) na Nr [...] o pow. 0.0252 ha, w dniu [...] czerwca 1982 r Urząd Miast i Gminy w [...] za Nr [...] wprowadził zmianę w ewidencji gruntów polegającą na wykreśleniu działki Nr [...] z pozycji rejestru gruntów prowadzonej dla Urzędu Miasta i Gminy - drogi polne i przyłączeniu powierzchni tej działki (0.0252 ha), do działki ewid. [...] , której powierzchnia uległa zmianie na 0.6806 ha ( 0.6554 ha + 0.0252 ha). Jako podstawę tej zmiany, organ prowadzący ówcześnie ewidencję gminy, przyjął wyrok Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1961 (sygn [...] ) uwzględniający powództwo S. R.- przeciwko H. K. i Z. K. o przywrócenie posiadania działki gruntu o powierzchni 9 m - (3 x 3 m). po tej zmianie w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla K. i P. G., ujawniona została w oparciu o wyrys z mapy ewidencyjnej (według stanu po zmianie z 1982 r) działka ewid. [...] o pow. 0.6806 ha jako odpowiednik działki [...] objętej awz [...] , obejmująca w istocie działkę [...] , której odpowiada działka [...] oznaczona w operacie pomiarowym Nr [...]. Zdaniem Starosty, poczynione ustalenia dawały podstawę do wydania decyzji, a celem dokonanych zmian w danych ewidencyjnych, stosownie do przepisu § 49 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków było zawiadomienie wydziału ksiąg wieczystych właściwego sądu rejonowego, o zmianie danych w przedmiocie oznaczenia nieruchomości w dziale I KW [...] . Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i P. małż. G. dział przez pełn. M. R.. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przez wszczęcie postępowania na wniosek osób nie mających przymiotu strony, oraz że po 7 miesiącach od wszczęcia postępowania zostali o nim powiadomieni. Zarzucano naruszenie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez przyjęcie, że władającym częścią działki [...] , oznaczoną jako [...] jest "Urząd Miasta i Gminy", wskazując, że to odwołujący władają tą częścią działki, która nie ma charakteru drogi. Zarzucano także naruszenie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, gdyż ujawnienie decyzji miałoby doprowadzić do niezgodności stanu prawnego w księdze wieczystej z "faktycznym stanem na gruncie". Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, dokonał ustaleń zbieżnych z ustaleniami faktycznymi organu I instancji. Nie podzielił natomiast stanowiska prawnego Starosty [...] , że występujący z żądaniem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów J. S., J. S. i W. S., mają interes prawny w inicjowaniu tego postępowania. Przywołując treść przepisu art. 28 kpa przypomniano, że przymiot strony postępowania, a więc podmiotu który może wnosić o jego wszczęcie lub uczestniczyć we wszczętym postępowaniu, zależy od wykazania, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Podkreślano, że przedmiotem żądania wprowadzenia zmian nie jest nieruchomość stanowiąca działkę [...] , będącą we władaniu J. S, J. S. i W. S., lecz nieruchomość obj. KW [...] i stanowiącą własność małż. G.. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie miał podstaw do prowadzenia postępowania ewidencyjnego w odniesieniu do nieruchomości obj. KW [...] na wniosek osób, które nie są jej współwłaścicielami, co uzasadniało rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na powyższą decyzję złożyli J. S., J. S. i W. S, z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Skargę oparto na zarzucie niezgodności z prawem. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa podniesiono, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego z 8 października 2002 r, umarzając postępowanie pierwszej instancji, "sankcjonuje bezprawne ustalenia Biura Geodety Miejskiego - zmiana [...] , którymi działkę będącą we władaniu Miasta i Gminy [...] przywłaszczyła osoba fizyczna". W uzasadnieniu zarzutów, przywołano ustalenie organu I instancji, że po zmianie ewidencji gruntów z dnia [...].06.1982 r, w mapie ewidencyjnej z dnia [...] .02.1979 Nr [...] "wyskrobano granice między dotychczasowymi działkami [...] i [...] , włączając tym sposobem działkę [...] do pierwotnej działki [...] ", a zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, niweczy wynikające z decyzji organu I instancji "doprowadzenie do zgodności ze stanem faktycznym i prawnym działki". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że dnia [...] .10.1987 r w księdze wieczystej [...] ujawniono działkę [...] o pow. 0.6806 ha, własności małż. G., a "z akt nie wynika by skarżący posiadali dokumenty pozwalające uznać ich za strony postępowania ewidencyjnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skargę wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie sądowe przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlegała rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zarazem przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według przepisu art. 134 § 2 powołanej ustawy Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oznacza w świetle powyższych przepisów, tak kontrolę zgodności z prawem rodzaju podjętego przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i kontrolę jego merytorycznych podstaw. Zaskarżona decyzja oparta została na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tą decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Przepis ten w istocie obejmuje dwie przesłanki rozstrzygnięcia. Jego część początkowa dotyczy rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, w myśl ogólnej zasady, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W części końcowej, dopuszcza zaś uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji. Na tej części przepisu oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (Por. np. Wyrok NSA z 2000.03.16 V SA 1860/99 - Lex Nr 55749 oraz B. Adamiak J. Borkowski, KPA Komentarz, Wyd. 3, C.H. Beck 2000, str. 427 i powołane tamże orzeczenia), umorzenie postępowania przez organ odwoławczy wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, i jest dopuszczalne tylko w związku z przewidzianymi art. 105 kpa przesłankami umorzenia postępowania. Wyjaśnione zaś zostało w orzecznictwie NSA, że przewidziana przepisem art. 105 § 1 kpa przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, jako podstawa decyzji umarzającej postępowanie, występuje wówczas gdy brak merytorycznych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (Por. up. Wyroki NSA z dnia 2003.04.24 III SA 2225/01 Biul. Skarb. 2003/6/25, z 2001.05.24 IV SA 599/99 - Lex 54727 z 1998.03.26 II SA 70/98 - Lex 43205). Jest niekwestionowane w sprawie, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów, podlega regułom postępowania administracyjnego. Poza sporem jest także, iż przesłankę rozstrzygnięcia organu II instancji, stanowiło ustalenie, że obecnym skarżącym nie służył przymiot strony tego konkretnego postępowania, gdyż nie mieli interesu w jego inicjowaniu i uczestnictwie w tym postępowaniu. Taka przesłanka nie jest przesłanką merytoryczną do odmowy rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, gdyż organ nie kwestionuje, że na żądanie podmiotu mającego przymiot strony postępowanie mogło być wszczęte i się toczyć. Z tego względu przyjęty sposób rozstrzygnięcia, narusza przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa in fine, gdyż przy przyjęciu braku przymiotu strony skarżących, organ drugiej instancji w oparciu o część początkową tego przepisu winien zaskarżoną decyzję uchylić i odmówić żądania wprowadzenia zmiany. Należy jednak wskazać, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd administracyjny wówczas może uchylić zaskarżoną decyzje lub postanowienie, jeżeli stwierdzone inne (poza dającym podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym następną płaszczyzną kontroli zaskarżonej decyzji jest ocena czy przyjęcie przez organ odwoławczy braku przymiotu strony postępowania u skarżących, ze względu na brak interesu prawnego jest uzasadnione. Zawarta w przepisie art. 28 kpa ustawowa definicja reguluje pojęcie strony postępowania administracyjnego, stanowiąc, iż stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno prawnym. Przyjmuje się zatem w orzecznictwie sądowo administracyjnym jak i w piśmiennictwie (Por. B. Adamiak J. Borkowski, KPA, Komentarz, Wyd. 3, C.H. Beck 2000, str. 203), że interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu art. 28 kpa, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego. Z tych względów, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, wymaga przybliżenia regulacji dotyczących postępowania przed organami ewidencji gruntów i charakteru rozstrzygnięć organów w tych postępowaniach. Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwana dalej ustawą - w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m. in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji wykazuje się także; właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Pomieszczony w Rozd. 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Nośnikiem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście (jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów- art. 22 ust 1) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz - w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków , a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust. 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001r) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków- dalej zwanego Rozporządzeniem- regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust 1, 46 ust 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Zawarty w Rozdziale 3 powołanego Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, regulującym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i wymianę danych ewidencyjnych, przepis § 46 ust. 1 stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek, osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Oznacza, to że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte, tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób. Jest to regulacja zgodna z art. 20 ust.1 pkt 2 powołanej ustawy Prawo Geodezyjne i Kartograficzne, która w odniesieniu do podmiotów ewidencji (a więc podmiotów, o których rejestruje się dane), ogranicza się tylko do właścicieli a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - także do informacji o osobach fizycznych i prawnych, które władają tymi gruntami państwowymi i samorządowymi. Taka regulacja oznacza, że w ewidencji, na podstawie stosownego aktu (orzeczenia sądu, decyzji czy aktu notarialnego itp.) oznaczona działka figuruje już jako własność państwa lub samorządu, a tylko włada nią podmiot inny niż właściciel. Powołany § 10 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, a wg. ust. 2 w przypadku braku danych o właścicielu, dane osób i jednostek, które władają nieruchomościami. Przepis § 11 daje podstawę do wykazywania w ewidencji gruntów: użytkowników wieczystych gruntów; użytkowników gruntów państwowych i samorządowych; jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami; państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych; organów administracji publicznej, które gospodarują zasobami nieruchomości Skarbu Państwa lub zasobami podmiotów samorządu terytorialnego. Uwidocznieniu podlegają także dane osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami na podstawie umów dzierżawy zawartych w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wzajemna relacja powołanych przepisów art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy i przepisów § 46 ust 1, § 10 ust. 1 pkt 1 pkt 2 i ust. 2, oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi do wniosku, iż wskazanie kręgu podmiotów na wniosek, których możliwe jest wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji, zarazem wyznacza krąg podmiotów, które mogą mieć interes prawny uczestnictwa w postępowaniu ewidencyjnym. Na tle powyższego stanu prawnego, stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony postępowania ewidencyjnego jest prawidłowe. Prawidłowość tego stanowiska, potwierdza oświadczenie skarżących złożone na rozprawie przed Sądem Administracyjnym w dniu [...] lutego 2005 r, że od ponad 20 lat ta część działki ewid. [...] , która odpowiada dawnej działce ewid. [...] , (a następnie [...] ) nie była w ich władaniu i wykorzystaniu jako droga. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków. Nie można wskazać przepisu prawa materialnego, który w ustalonym stanie faktycznym przydawałby skarżącym takie uprawnienie w postępowaniu ewidencyjnym. Okoliczność, wskazana na rozprawie, że upatrują interesu prawnego w tym, że nosząc się z zamiarem podziału własnej działki, która przylega do działki [...] , chcieliby jej część przywrócić charakter drogi, nie statuuje ich interesu prawnego w postępowaniu ewidencyjnym, gdyż wkracza w kwestię zasięgu prawa własności, która w tym postępowaniu nie podlega badaniu. Wymiana danych ewidencyjnych, przez uwidocznienie w ewidencji gruntów, ewidencyjnego podziału działki w celu odzwierciedlenia objętego przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowaniem wykazu zmian gruntowych, dla ustalenia wg. danych ewidencji gruntów odpowiednika nieruchomości oznaczonej w księdze wieczystej według dawnego katastru, nie dotykała interesu prawnego osób fizycznych, które ewentualnie korzystałby z tej działki ewidencyjnej. Źródłem ewentualnego uprawnienia do korzystania z takiej działki są stosunki cywilno-prawne, związane z obciążeniem nieruchomości, którego istnienie i zakres nie jest przedmiotem danych ewidencji gruntów. Samo oznaczenie w ewidencji gruntów działki o nieuregulowanym stanie prawnym jako użytku drogowego nie przydaje tej działce, charakteru drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 11 marca 1985 r o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2004 Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.), a więc drogi z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Zaliczenie do drogi publicznej następuje w zależności od kategorii drogi publicznej (art. 2), następuje w drodze aktu Ministra (art. 5 ust. 2) lub uchwały właściwego organu (art. 6 ust. 2, art. 6a ust. 2, art. 7 ust. 2). Jednakże przedmiotem aktu o zaliczeniu do drogi publicznej, mogą być grunty stanowiące własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ust.2). Ustawa zna także pojęcie dróg wewnętrznych, niezaliczonych do żadnej z kategorii dróg publicznych, których własność przysługuje właścicielowi terenu, na którym się znajdują (art. 8 ust. 1 i 2). Jak to zaś wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1989.01.18 V SA 992/87 [ONSA 1989/2/70], samo oznaczenie pasa gruntu w ewidencji gruntów jako drogi wewnętrznej nie przesądza o jej publicznym charakterze. Prawidłową zatem decyzją organu odwoławczego powinno być oparte na tym samym przepisie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa rozstrzygnięcie uchylające zaskarżoną decyzję i odmawiające wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów żądanej przez podmiot nieuprawniony, nie legitymowany do zgłoszenia takiego żądania. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy miał Sąd na uwadze przepis art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zakazujący rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego, oraz okoliczność, że uchybienie co do sposobu rozstrzygnięcia opartego na tej samej podstawie prawnej, na której powinno być oparte rozstrzygnięcie niewadliwe, nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, a więc uchybienia skutkującego nieważność decyzji. Umorzenie postępowania przed organem I instancji, znosi to postępowanie. Natomiast uchylenie decyzji I instancji i oddalenie żądania przez organ odwoławczy, stwarzałoby dla skarżących skutki bardziej niekorzystne, stwarzając stan sprawy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Na marginesie tylko można zaznaczyć, zasada aktualizacji operatu ewidencji gruntów, nie wyłącza wszczęcie z urzędu postępowania przez organ prowadzący ewidencję (przy udziale rzeczywistych stron tego postępowania) w przedmiocie wprowadzenia zmian. Także przepis art. 27 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), daje sądowi wieczysto księgowemu możliwość sprostowania na wniosek właściciela, wieczystego użytkownika, a także z urzędu, oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, w razie jego niezgodności z danymi z katastru nieruchomości (tj. ewidencji gruntów i budynków). Podstawą ewentualnego sprostowania oznaczenia nieruchomości z urzędu, może stanowić także zawiadomienie jednostki prowadzącej kataster nieruchomości. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).