II SA/Kr 1967/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek sprawozdawca NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r sprawy ze skargi D.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 czerwca 2002 r, Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...] ) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z dnia 26.06.2002r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania D.G. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] .2002 r., znak: [...] w sprawie nie stwierdzenia u D. G. - byłego pracownika Przedsiębiorstwa Materiałów Izolacyjnych "M" choroby zawodowej: uszkodzenia słuchu (poz. 15 wykazu chór. zaw.), przewlekłego zapalenia oskrzeli (poz. 4 wykazu chór. zaw.), pylicy krzemowej (poz. 2 wykazu chór. zaw.), alergicznego zapalenia błony śluzowej nosa, gardła i krtani (poz. 6 wykazu chorób zawodowych). Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 1 Ustawy z dnia 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst Dz.U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 z późniejszymi zmianami), art. 138 §1 pkt 1Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz w związku z §10 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Ustalono, że w latach 1967-2000 D.G. była pracownikiem Przedsiębiorstwa Materiałów Izolacyjnych "M" na stanowiskach: porządkowa, operator urządzeń formujących, formularz wyrobów izolacyjnych, brakarz wyrobów izolacyjnych, brakarz oddziału papy - w narażeniu na zapylenie pyłem szklanym, zapylenie pyłem serycytowym, włókno i welon szklany, hałas, opary asfaltu. Badania środowiska pracy przeprowadzone na stanowiskach pracy wykazały przekroczenia NDS zapylenia pyłem szklanym, pyłem serycytowym oraz NDN hałasu. Brak podstaw do rozpoznania w/w chorób zawodowych został orzeczony przez Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych w dniu [...] .2001 zgodnie z § 7 wyżej cytowanego Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] 2002, w którym potwierdzono brak podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii w/w schorzeń - uzasadniając, że "całokształt obserwacji klinicznej, analiza dostarczonej dokumentacji, wyniki przeprowadzonych dotychczas badań nie dają podstaw do rozpoznania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zgłaszanymi dolegliwościami ze strony układu oddechowego i niedosłuchem, a pracą zawodową". Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny i wyniki badań klinicznych organ nie mógł ustalić związku przyczynowego pomiędzy rozpoznanymi schorzeniami a wykonywana pracą zawodową. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję D. G. podnosi, że w charakterystyce stanowiska pracy nie uwzględniono zmiany technologii pracodawcy oraz nie udostępnił on kart charakterystyki substancji. Zarzuca, że pracodawca stosuje masę asfaltową z rozpuszczalnikami organicznymi mającą zastosowanie do zabezpieczania powierzchni zewnętrznych budynków, a nie do produkcji papy. Dodaje, że w roku 1997 została odwłosiona, po przepracowaniu dwóch lat zachorowała na kontaktowe zapalanie skóry. Załączyła do skargi dokumenty dotyczące technologii stosowanej przez pracodawcę, wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami w tej sprawie z piśmie z dnia [...] .2003r. W pismach z dnia [...].2005r. i [...].2005r. skarżąca zwróciła się do Sądu z prośbą o nakazanie Instytutowi Ekspertyz Sądowych wydania wyniku badań nr Dz.E. [...] który ma stanowić dowód w sprawie łysienia. Przy piśmie zaś z [...].2005r. skarżąca dołączyła kartę informacyjną leczenia ambulatoryjnego specjalistycznego z dnia [...] 2005r. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] .2005r. skarżąca przyznała, że wynik badań Instytutu Ekspertyz Sądowych nie ma związku z przedmiotową sprawą. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie zespoły lekarskie nie rozpoznały choroby zawodowej. Skoro zatem odpowiednie jednostki służby zdrowia nie rozpoznały u skarżącej choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem l stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.) "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie, na których obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełniają tych wymogów, w szczególności zaś nie zawierają pełnego, przekonywującego uzasadnienia. Ich uzasadnienia są ogólnikowe, jednozdaniowe, ograniczając się jedynie do podania konkluzji, bez jej szerszego uzasadnienia. Ta lapidarność uzasadnień powoduje wątpliwości co do powodów takiej a nie innej treści rozstrzygnięcia. Ośrodek Medycyny Pracy Poradnię Chorób Zawodowych orzeczeniem z dnia [...] .2001 rozpoznał przewlekłe zapalenie oskrzeli w okresie wydolności oddechowej, niezawodowe uzasadniając to jedynie stwierdzeniem, że "rozpoznanie przewlekłego zapalenia oskrzeli bez cech niewydolności oddechowej i wentylacyjnej układu oddechowego, zgodnie z przyjętymi kryteriami orzeczniczymi, nie spełnia warunków do uznania choroby zawodowej. Równie lakoniczne jest uzasadnienie rozpoznanego przewlekłego prostego zapalenia błony śluzowej gardła i krtani niezawodowego -stwierdzono mianowicie, że ze względu na charakter zmian oraz przy prawidłowym IgE i ujemnych cystogramach śluzo wek, nie może być uznane za schorzenie o etiologii zawodowej. Także niewystarczające jest uzasadnienie orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] .2002, w którym potwierdzono brak podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzeń. Pomimo zatem kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie niezakwalifikowaniu go jako zawodowego, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniaj ą treść dokonanego rozpoznania. W niniejszej sprawie organy administracyjne nie zwróciły także uwagi na istniejącą rozbieżność w treści orzeczeń lekarskich tj. Ośrodka Medycyny Pracy w i Instytutu Medycyny Pracy odnośnie choroby zawodowej z poz. 4 wykazu. W orzeczeniu Ośrodka Medycyny Pracy przewlekłe zapalenie oskrzeli w okresie wydolności oddechowej, natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy stwierdzono brak przewlekłego zapalenia oskrzeli. Organy administracyjne nie zwróciły się do organów orzeczniczych lekarskich o wyjaśnienie tej sprzeczności, w ogóle się do tego nie ustosunkowały w uzasadnieniu decyzji. Nie można zatem uznać, że organy administracyjne wykonały ciążące na nich obowiązki dokonania wszechstronnej oceny opinii biegłych, na której oparły swe rozstrzygnięcie. Naruszone zatem zostały zasady wynikające z art. 80 kpa, organ nie dokonał bowiem należytej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W tym miejscu podkreślenia wymaga kolejna niespójność w treści orzeczeń lekarskich. Odnośnie mianowicie choroby słuchu Ośrodek Medycyny Pracy rozpoznał "niedosłuch stosowny do wieku", natomiast Instytut Medycyny Pracy stwierdził, że wyniki badań audiometrycznych wskazują na prawidłowy słuch - w granicy normy wiekowej. Także i tej sprzeczności organ administracyjny nie wyjaśnił. Należy zatem stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich zawierają też tezy sprzeczne z prawem. Podkreślić należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy rozpoznano u skarżącej niedosłuch stosowny do wieku, nie spełniający warunków do uznania choroby zawodowej. Jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącej ubytku słuchu za chorobę zawodową była wielkość ubytku słuchu - uznano, że taki ubytek słuchu nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej. Pomimo lapidarności uzasadnienia wydaje się, że w przedmiotowym orzeczeniu przyjęto, iż niewielkie obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu należy uznać, że wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 litera a, podstawę do ich uchylenia. W niniejszej sprawie naruszony też został § 9 ust. 1 cyt. powyżej rozporządzenia, w sprawie pylicy krzemowej płuc (poz. 2 wykazu) orzekano bowiem na podstawie jednokrotnego tylko badania lekarskiego i orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy. Skarżąca pozbawiona zatem została możliwości weryfikacji prawidłowości tego orzeczenia lekarskiego ponownym badaniem. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 §2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów przejazdu skarżącej do sądu, zgodnie z art. 205 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.