VI SA/Wa 685/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2005 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę VISA /Wa 685/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2003 roku [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. działając w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia [...] sierpnia 2003 roku do zarządzania drogami krajowymi z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, wojewódzkimi i powiatowymi postanowił 1. nałożyć karę pieniężną na firmę S. Sp. z o.o. w W. za zajęcie pasa drogowego /drogi krajowej/ Al. K. w rej. ul. S. i umieszczenie w nim dwóch reklam o łącznej powierzchni 24,00 m2 , bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia 21 lutego 2003 roku do dnia 7 października 2003 roku, 2. ustalić karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 82440.00 złotych wynikającą z iloczynu powierzchni reklamowej 24,00 m2 oraz ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 powiększonej dziesięciokrotnie /kary/ i 229 dni zajęcia pasa terenu. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 kpa. Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę wyliczenia kary stanowił § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonywania niektórych przepisów o drogach publicznych /Dz.U. nr 6, poz. 33 ze zm./. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania S. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2003 roku, decyzją z dnia [...] lutego 2004 roku nr [...], na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej czasokres samowolnego zajęcia przez S. Sp. z o.o. pasa drogowego drogi krajowej Al. K. w rej ul. S. w W. i ustaliło, że zajęcie pasa drogowego obejmuje okres od dnia 21 lutego 2003 roku do dnia 29 września 2003 roku oraz wymierzyło karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 79560.00 złotych, wynikającą z iloczynu powierzchni reklamowej 24,00 m2 , stawki opłaty w wysokości 1,50 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie oraz 221 dni zajęcia terenu. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: W dniu [...] lutego 2003 roku Zarząd Dróg Miejskich w W. przeprowadził kontrolę pasa drogowego w zakresie zajęcia pod obiekty reklamowe. Sprawdzając Al. K. stwierdzono istnienie dwóch obiektów reklamowych w rejonie ulicy S., które to obiekty należące do firmy S. Sp. z o.o. usytuowane zostały bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Przedłożona umowa dzierżawy z M.B. nie uprawniała do usytuowania na tym terenie nośników reklamowych. Lokalizacja nośników reklamowych w pasie drogi krajowej bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi zajęcie pasa drogowego skutkującego nałożeniem kary pieniężnej. Stanowi o tym art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Użyte w przepisie sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek nałożyć karę pieniężną w przypadku zaistnienia stanu faktycznego, opisanego w tym przepisie. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się między innymi samowolne zajęcie pasa. Do zajęcia pasa drogowego wymagane jest bowiem zezwolenie zarządcy drogi W przedmiotowej sprawie strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oraz wezwana do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma oraz podania daty usunięcia tablic. Poinformowana została także o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z art. 10 kpa. Strona z przysługujących jej uprawnień nie skorzystała. Prowadziła z organem korespondencję, która nie uprawniała jej do zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Analizując sprawę w trybie odwoławczym SKO w [...] uznało, że brak wskazania przez firmę S., w piśmie z dnia [...] września 2003 roku, terminu demontażu tablic oznacza, że demontażu dokonano w tym właśnie terminie. Powyższe skutkowało zmianą czasokresu samowolnego zajmowania pasa drogowego i w konsekwencji zmianą wysokości kary pieniężnej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co spowodowało naruszenie praw skarżącej jako strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie naruszył w szczególności przepisy art. 9, 10, 70 i 77 kpa a także 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącego decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa przez to, że zarówno komparycja decyzji jak i jej uzasadnienie nie zawierają pełnego i wyczerpującego uzasadnienia, w szczególności uzasadnienia prawnego. Strona nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania jak i wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania. W aktach brak potwierdzeń dokonanych zawiadomień i wezwań. Tezę tę potwierdza również fakt, że pisma Zarządu dróg Miejskich kierowane były do spółki a nie do jej właściciela. Organ nie wyjaśnił nadto istoty sprawy a mianowicie, czy przedmiotowe tablice były posadowione na gruncie będącym we władaniu Zarządu Dróg Miejskich, nie wskazał żadnych dowodów na końcowa datę terminu zajęcia. Zdaniem skarżącego przedmiotowe tablice nigdy nie znajdowały się na terenie Zarządu Dróg Miejskich. W aktach sprawy brak dokumentu świadczącego o takim stanie rzeczy. Skarżący od początku kwestionował decyzją Zarządu Dróg, co potwierdza jego pismo z [...] września 2003 roku, lecz mimo to zdemontował tablice pod groźbą kary. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył należycie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę wyrażona w art. 77 § 1 kpa. W piśmie z dnia [...] lutego 2005 roku podniósł dodatkowo, że organ nie przedstawił stronie decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa terenu, na którym znajdowały się nośniki reklamowe. Nadto organ nie przedstawił jakichkolwiek pomiarów geodezyjnych w terenie na poparcie tezy, że nośniki znajdowały się w pasie drogowym. Także ustalenie daty końcowej budzi wątpliwości. Już bowiem w maju pracownicy skarżącego przesunęli miejsce lokalizacji reklam do miejsca, którym znajdują się do dnia dzisiejszego. Nośniki reklamowe nigdy nie znajdowały się w pasie drogowym a gdyby nawet tak było to nie wynikało to ze złej woli skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszenie prawa i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowi art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, która została dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U.03.2000.1953/. Zgodnie z art. 10 ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 9 tej ustawy do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc przepisy dotychczasowe, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Decyzja Zarządu Dróg Miejskich w uzasadnieniu wskazuje jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych i jest to podstawa prawna właściwa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego natomiast, także w uzasadnieniu, powołuje się obok rozporządzenia Rady Ministrów na art. 40 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji, także poprawnie. Istotnie obie decyzje nie wskazują w komparycji podstawy prawnej. Jest to uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy albowiem organy zastosowały do zaistniałego stanu faktycznego obowiązujące prawo. Zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego i za umieszczanie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Działając z upoważnienia art. 40 ust. 7 ww. ustawy, Rada Ministrów wydała dnia 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Rozporządzenie to w § 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie lub zamknięcie ruchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego. Z kolei w § 11 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia przewidziano pobieranie kary pieniężnej: za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (ust. 1), za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi z wyjątkiem reklam i obiektów handlowych lub usługowych (ust. 2) i za umieszczanie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego (ust. 3). Sprawa niniejsza dotyczy umieszczenia tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia. Rozpatrywana jest zatem w zakresie unormowania objętego treścią ww. § 11 ust. 3 rozporządzenia. Przepis § 11 ust. 4 rozporządzenia stanowi natomiast, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenia terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Przy uwzględnieniu całościowej regulacji tego aktu prawa, a w szczególności w konfrontacji z wzmiankowanym wyżej § 1 rozporządzenia, który uzależniając zajęcie pasa drogowego od zezwolenia zarządcy drogi wymienia w tym kontekście również umieszczanie reklam w pasie drogowym jako jedno z działań składających się na zdefiniowane w tym przepisie zajęcie pasa drogowego, stwierdzić należy, że przepis ten odnosi się też do umieszczenia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy, jak i pozostałych wymienionych w ust. 3 i 4 § 11 zachowań. W tej sytuacji umieszczenie przez skarżącego przedmiotowej tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia uznać należy za jeden z rodzajów zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W konsekwencji, żeby z tego tytułu pobrać od skarżącego karę pieniężną, należało wykazać, że jego działanie w tym względzie miało charakter samowolny. Jedynie bowiem z zaistnieniem tej przesłanki (samowolności zajęcia) przepisy łączą pobranie kary pieniężnej. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Użyte w ww. przepisie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych sformułowanie "pobiera się kary pieniężne" za m.in. zajęcie pasa bez zezwolenia oznacza, że organ administracji ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa i okoliczności, w jakich to nastąpiło, jest przy tym, co do zasady obojętny, tak samo jak subiektywne przekonanie podmiotu podlegającego karze o prawidłowości swoich działań, z zastrzeżeniem jednak precyzującej rozumienie zajęcia pasa drogowego (umieszczenia w nim reklamy) przesłanki samowolności tego działania wymienionej w ust. 4 § 11 ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Jednak w tych warunkach odstąpienie od pobrania kary pieniężnej z powołaniem się na tę przesłankę traktować trzeba jak okoliczność wyjątkową, uzasadnioną wynikami ustaleń czynionych pod tym kątem w obrębie stanu faktycznego każdej indywidualnej sprawy. Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ wynika, że skarżąca spółka usytuowała dwie konstrukcje reklamowe bez wymaganego zezwolenia w pasie drogowym. Ten fakt został stwierdzony przez Zarząd Dróg Miejskich na podstawie dokonanych oględzin, z których sporządzona został notatka. Poparty został podkładem geodezyjnym dotyczącym przedmiotowego pasa drogi. Dokumenty zawarte są w aktach sprawy. Zanim zostało wszczęte postępowanie strona była dwukrotnie powiadamiana o powyższym fakcie i obowiązku usunięcia konstrukcji reklamowych. W każdym z dwóch pism wyznaczany był termin do usunięcia reklamy. Stronie została wyjaśniona podstawa prawna, pouczono ją o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Wyznaczony został termin spotkania na gruncie przy nośnikach reklamowych. Powyższe pisma: z dnia [...] kwietnia 2003 roku i [...] września 2003 roku strona otrzymała, co wynika z jej odpowiedzi, które nadesłała do organu [...] października 2003 roku. Wobec tego, ze skarżący nie zastosował się do żądań organu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, o którym strona została także powiadomiona, co wynika z odwołania złożonego od decyzji I instancji. Tym samym zarzuty barku udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego nie są zasadne. W aktach brak wprawdzie zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień i wezwań ale skoro strona sama przyznała, że je otrzymała to oznacza, że zasada przewidziana art. 10 § 1 kpa nie została naruszona. Skarżący zarzuca także, że wszelkie wezwania i zawiadomienia winny być kierowane do właściciela spółki a nie spółki. Również i ten zarzut nie jest trafny. W przypadku spółki kapitałowej a taką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, podmiotem praw i obowiązków jest spółka a nie jej właściciel. Skarżący twierdził, że już w maju zmienił miejsce lokalizacji reklamy. Przeczą temu zdjęcia zwarte w aktach a i sama jego korespondencja z organem. Skarżący miast zastosować się do uzasadnionego żądania organu podjął z nim dyskusję pisemną. Mimo pouczeń i wyjaśnień dopiero w odpowiedzi na wszczęcie postępowania administracyjnego usunął nośniki reklamowe z pasa drogowego. Nałożenie na niego kary pieniężnej, w zaistniałej sytuacji sąd uznał za uzasadnione. W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że organ wykazał, iż skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia. Uczynił to samowolnie i wbrew istniejącemu zakazowi. Zawierając umowę dzierżawy winien się upewnić czy nie stanie ona w pasie drogowym. Upewnienia tego winien dokonać zwłaszcza po wejściu w życie ustaw reformujących administracje publiczną. Ich wejście w życie było przedmiotem wielu dyskusji publicznych. Skarżący nie interesował się posadowieniem reklam. Jego zachowanie należało więc ocenić w kategoriach lekceważenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniając decyzję organu I instancji uzasadniło zmianę. Zdaniem sądu jest ona właściwa i niesprzeczna z obowiązującymi przepisami. Organ wykazał czasokres zajęcia pasa drogowego. Nie budzi on wątpliwości sądu. Zgodzić się należy z argumentami Kolegium dotyczącymi końcowej daty zajęcia pasa drogowego. Wysokość nałożonej kary znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.