II SA/Kr 1516/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Halina Jakubiec(spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2005 r sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 kwietnia 2002 r Nr [...] w przedmiocie świadczenia przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez M. W. decyzją z dnia 26.04.2002 r ([...] ) Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r ([...] ) w sprawie odmowy przyznania świadczenia przedemerytalnego i przyznania zasiłku przedemerytalnego od dnia [...].10.2002 r. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan sprawy wskazuje na następujące fakty: M. W. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...].10.2001 r., składając wniosek o przyznanie świadczenia przedemerytalnego, które jest przewidziane obowiązującym wówczas rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. (Dz. U. Nr 36 poz. 341 ze zm. ) dla osób zwalnianych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki objętych programem restrukturyzacji przemysłu hutnictwa w Polsce. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia ,do świadczenia przedemerytalnego w wysokości kwoty emerytury określonej w decyzji organu rentowego uprawnione są osoby spełniające warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, określone w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( Dz. U. z 2001 r. Nr 6 poz.56 ze zm. ), zatrudnione w podmiotach gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w Polsce, które do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, m.in. z [...] , osiągnęły okres uprawniający do emerytury wynoszący 36 lat dla mężczyzn. Powiatowy Urząd Pracy wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z wnioskiem o ustalenie wysokości emerytury dla potrzeb uświadczenia przedemerytalnego. Do wniosku załączone zostały świadectwa pracy (wyszczególnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), których wstępna analiza dokonana przez organ wskazywała, że M. W. spełnia warunki do przyznania świadczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...].11.2001r odmówił M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego z powodu nie zaliczenia do okresu uprawniającego do emerytury, okresu pracy w Kółku Rolniczym w [...] od dnia [...].06.1971 r. do dnia [...].02. 1972 r. gdyż nie podlegał w tym okresie ubezpieczeniu. Zdaniem organu rentowego M. W. nie wykazał wymaganego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999r. w sprawie ustalenia świadczeń przedemerytalnych dla osób zwolnionych z przyczyn dotyczących zakładu pracy z podmiotów gospodarki narodowej objętych programem restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali w Polsce (op. cit.) M. W. odwołał się od decyzji organu rentowego do Sądu Okręgowego w Kielcach. Odwołanie to nie zostało przez ten Sąd rozpatrzone, a jak należy domyślać się z zawartości akt administracyjnych, nie zostało przez organ rentowy nawet przekazane temu Sądowi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art.83 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998r.o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137 poz.887 ze zm.). Pomimo to decyzją z dnia 1.03.2002 r - wymienioną na wstępie - Starosta [...] odmówił przyznania M. W. prawa do świadczenia przedemerytalnego od dnia [...].10 2001 r. przyjmując za wykazany okres uprawniający do emerytury wynoszący35 lat 4 miesiące 12 dni, a nie uznając okresu co do którego negatywnie wypowiedział się ZUS w wyżej powołanej decyzji . Z uwagi na wiek ( 52 lata na dzień rejestracji ) M. W. nie spełnia także, zdaniem organu, kryteriów warunkujących przyznania świadczenia przedemerytalnego w oparciu o przepis art.37k ust 1 pkt 1i2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.2001 r. Natomiast za spełnione należy uznać warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego z art. 37j ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, gdyż skarżący posiada 35 letni okres uprawniający do zasiłku, wymagany okres do emerytury, a także spełnił warunki uzyskania statusu osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu M. W. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przyznania mu świadczenia przedemerytalnego w oparciu o zasady przewidziane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1999 r. Polemizując z argumentacją PUP dotyczącą odmowy zaliczenia do stażu pracy okresu zatrudnieni w Kółku Rolniczym w [...] domagał się uznania tego okresu, gdyż fakt nie zgłoszenia go do ubezpieczenia w spornym okresie nie powinien być interpretowany w sposób obciążający dla pracownika . Wojewoda [...] decyzją z dnia 26.04.2002 r utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. Analiza materiału dowodowego odwoławczego wskazuje zdaniem organu drugiej instancji, że na dzień rozwiązania stosunku pracy skarżący nie posiadał 36 letniego okresu uprawniającego do emerytury, przy czym należy dodać, że organ szczegółowo i wnikliwie ustosunkował się do złożonej przez skarżącego dokumentacji. W skardze na powyższą decyzję Wojewody [...] M. W. domagał się jej uchylenia a w szczególności zarzucił niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i naruszenie przez to art.77 kpa. W ocenie skarżącego dostatecznie wykazał swoje uprawnienie do dochodzonego świadczenia, a zatem zgodnie z prawem powinno zostać mu przyznane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże powodem uchylenia zaskarżonej decyzji są uchybienia nie objęte skargą, które zdaniem sądu na mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) - p.p.s.a. podlegają uwzględnieniu z urzędu. Mianowicie zgodnie z art. 37 k ust. 1 pkt 3ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( w brzmieniu obowiązującym od 1 grudnia 2001 r), świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie, która spełnia określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdy nadto osiągnęła do dnia rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w którym była zatrudniona przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy, okres uprawniający do emerytury wynoszący co najmniej 35 lat dla kobiet i 40 lat dla mężczyzn. Powołane na wstępie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia kryteria te łagodzi wprowadzając wymóg posiadania w przypadku osób objętych zakresem podmiotowym tego rozporządzenia obniżonego w stosunku do wyżej wymienionego okresu uprawniającego do emerytury - w przypadku mężczyzn odpowiednio - do 36 lat. Rozporządzenie to nie zmieniło jednak zasad obowiązujących przy ustalaniu uprawnień do świadczenia przedemerytalnego . W myśl art. 37 o ust. 1 wymienionej ustawy prawo do świadczeń przedemerytalnych ustala i przyznaje starosta, a wypłaca je powiatowy urząd pracy. Natomiast przepis art. 37 k ust. 3 i 4 tej ustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego, na wniosek powiatowego urzędu pracy, wydaje organ rentowy, zaś do postępowania w tej sprawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące postępowania w sprawie świadczeń przedemerytalnych. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że organem uprawniającym do oceny, czy osoba ubiegająca się o świadczenie przedemerytalne spełnia wymagane prawem warunki jest organ administracji - starosta. Równocześnie ustalenie wysokości emerytury, a w konsekwencji świadczenia przedemerytalnego powierzone jednak została Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, który będąc organem rentowym stosuje przepisy postępowania administracyjnego, ale odwołanie od jego decyzji przysługuje stosownie do przepisu art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, do sądu powszechnego. W rozpatrywanym przypadku organ rentowy wydał decyzję odmawiającą prawa do świadczenia przedemerytalnego, a M. W. wniósł od niej odwołanie, zgodnie z przysługującymi mu uprawnieniami , do Sądu Okręgowego w [...] , za pośrednictwem organu rentowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołaniu w ogóle nadano bieg określony przepisem art. 83 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( w/w ). Apelacyjny w Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż organy administracyjne (tj. Starosta [...] i Wojewoda [...] ) dokonały samodzielnej i niezależnej od postępowania przed organami rentowymi oceny uprawniającego do emerytury stażu pracy skarżącego. Ocena zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wkracza w kompetencje organu rentowego. Istotnie, wystąpiły w orzecznictwie sądów powszechnych wątpliwości interpretacyjne czy organ rentowy wydając na wniosek powiatowego urzędu pracy decyzje o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego jest uprawniony do rozstrzygnięcia w okresie zatrudnienia ubezpieczonego, a w konsekwencji, czy postępowanie w sprawach wymagających ustalenia okresu zatrudnienia w związku z postępowaniem o ustalenie uprawnień do świadczenia przedemerytalnego należy do drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Wątpliwość tę rozstrzyga uchwała Sądu Najwyższego podjęta w dniu [...] .03.2003 r ([...]): "Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest uprawniony do odmowy ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie spełnia warunków posiadania wymaganego okresu zatrudnienia, od którego zależy jej prawo do emerytury." Na poparcie tej tezy Sąd Najwyższy, między innymi powołał treść art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162 poz. 1118 z późn. zm.). Przepis ten, ogólnie rzecz ujmując, różnicuje sposób obliczenia wysokości emerytury tak, iż za każdy rok okresów składkowych wynosi ona po 1,3 % podstawy wymiaru (obliczonej wg art. 15 lub 21 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) i po 0,7 % za każdy rok okresów składkowych. Składnikiem stałym jest 24 % kwoty bazowej (z art. 19). Zróżnicowanie uwzględnionego do obliczenia wysokości emerytury procentu podstawy jej wymiaru innego za każdy rok okresów składkowych i nieskładkowych, obliguje zatem organ rentowy do zakwalifikowania okresów zatrudnienia we wniosku urzędu pracy do jednego z wymienionych okresów. Świadczenie przedemerytalne nie ma charakteru świadczenia z ubezpieczenia społecznego, jest bowiem finansowane z budżetu państwa w ramach dotacji dla Funduszu Pracy. Mimo to fakt, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalenia wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia przedemerytalnego pozostawiała wyłącznej kompetencji organowi rentowemu powoduje, iż o stażu pracy uprawniającym do tego świadczenia decyduje ten organ, a kontrola tej decyzji należy do sądu powszechnego (art. 37 k ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałania bezrobociu w związku z art. 476 § 2 pkt 4 kpc). Decyzja przyznająca prawo do świadczenia przedemerytalnego należąca do wyłącznej kompetencji starosty, z woli ustawodawcy, poprzedzona być musi prawomocną i ostateczną decyzją o ustaleniu wysokości emerytury w celu ustalenia wysokości świadczenia, którą na wniosek starosty wydaje organ rentowy. Organ rentowy wydaje zarówno decyzję ustalającą wysokość emerytury jak i decyzję odmawiającą ustalenia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 2003 r III UZP 6/2003 - Prokuratura i Prawo - dodatek 2004/2 poz. 41). Postępowanie odwoławcze w sprawach o świadczenia przedemerytalne na gruncie obowiązujących pod rządami ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ww) uregulowań ma zatem charakter dwutorowy. Ocena ustalonych podstaw przyznania świadczenia należy do starosty, a określenie wysokości świadczenia jak i odmowa ustalenia -do kompetencji organu rentowego. Decyzja ZUS ma zatem charakter prejudycjalny, albowiem skutkiem decyzji organu rentowego jest decyzja starosty, podlegająca zaskarżeniu w trybie przewidzianym w przepisach kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 37 k ust. 3 i ust. 4 i 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów określających tryb przyznawania świadczeń przedemerytalnych. Wydana na wniosek PUP decyzja organu rentowego została zakwestionowana przez M. W. poprzez złożenie odwołania, o którym w żaden przewidziany prawem sposób nie rozstrzygnięto. Uchybienie to jako dotyczące trybu ustalania uprawnień do świadczenia przedemerytalnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania zwłaszcza, iż pozbawiło skarżącego możliwości skutecznego dochodzenia na drodze sądowej swoich praw związanych z ustaleniem stażu pracy. Przy ponownym rozpoznaniu organ weźmie pod uwagę treść wyżej powołanej uchwały Sądu Najwyższego i wystąpi do organu rentowego aby ten wskazał czy wydana w dniu [...].11 2001 r. decyzja odmawiająca ustalenia wysokości emerytury dla potrzeb świadczenia przedemerytalnego stała się ostateczna czy też odwołanie wniesione od niej zostało uwzględnione, a w każdym przypadku o przekazanie stosownego orzeczenia sądu powszechnego świadczącego o tym iż w wyniku odwołania wniesionego do Sądu Okręgowego za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] w dniu [...] .11.2001 r decyzja ta została poddana kontroli sądowej w trybie określonym art. 476 § 1 pkt 4 kpc. Z wyżej podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organy pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 ustawy - Prawo postępowania przed sadami administracyjnymi, której zastosowanie w sprawie niniejszej wynika z treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271).