I OSK 817/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt I SA /Wa 1195/04 w sprawie ze skargi A. M., A. M. i W. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. uchyla decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast [...] nr [...]; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. M. kwotę 280zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 16.02.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1195/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi A. M., A. M. i W. M. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...], którą została utrzymana w mocy decyzja tegoż organu, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 30.05.1972 r. nr [...]. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia 27.08.1959 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], utrzymanym w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 30.03.1960 r. nr [...]), wywłaszczono, na wniosek Dyrekcji Okręgowej Poczty i Telekomunikacji w [...], nieruchomość o pow. 1455 m2, położonej w [...], stanowiącą własność Z. i P. małż. M. Na wniosek b. właścicieli Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzeczeniem z dnia 10.11.1971 r. nr [...], orzekło o zwrocie tej nieruchomości wobec nieprzystąpienia do realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowy budynku urzędu pocztowo-telekomunikacyjnego. Na skutek odwołania Dyrekcji Okręgu Poczty, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, decyzją z dnia 30.05.1972 r. nr [...], uchyliła decyzję organu I instancji i umorzyła postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stwierdzając w uzasadnieniu, że nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] pod budowę urzędu pocztowo-telekomunikacyjnego, którego realizacja jest przewidziana na lata 1973-1975, zatem nieruchomość jest niezbędna pod budowę budynku użyteczności publicznej i nie ma podstaw do jej zwrotu. G. M., następca prawny Z. i P. M., w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców - J. M., E. J. i B. A., wnioskiem z dnia 27.11.2000 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej z dnia 30.05.1972 r. lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa podkreślając, że rażąco został naruszony art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), bowiem decyzja o lokalizacji budynku z dnia 25.04.1960 r. utraciła moc, a organ odwoławczy bez żadnej podstawy uznał za udowodnione twierdzenie o mającej nastąpić w latach 1973-1975 realizacji inwestycji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, wskazanymi na wstępie decyzjami, odmówił stwierdzenia nieważności uzasadniając, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, oparło się jedynie na przesłance niezrealizowania zamierzonej inwestycji, nie ustalając czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, zaś Komisja Odwoławcza ustaliła, na podstawie korespondencji organów (PWRN w [...] i PWRN w [...]), że inwestycja będzie realizowana, zatem brak było przesłanek do zwrotu. Uchylenie decyzji organu I-ej instancji było zasadne, zaś umorzenie postępowania nie naruszało rażąco prawa art. 105 k.p.a. - zdaniem organu nadzoru. Oddalając skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Wojewódzki Sąd stwierdził, że art. 34 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymagał spełnienia dwóch przesłanek: niezużycia na cel wywłaszczenia i zbędności na ten cel, a w tej sprawie orzekając o zwrocie organ I-ej instancji wykazał, że zachodzi jedynie przesłanka niezużycia na cel wywłaszczenia, a nie ustalił czy nieruchomość jest również na ten cel zbędna, a wobec tego decyzja o zwrocie naruszała ten przepis i dlatego organ odwoławczy uzupełnił postępowanie administracyjne ustalając, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia i jego decyzja uchylająca decyzję o zwrocie była prawidłowa, a choć powinien był odmówić zwrotu to umorzenie postępowania nie naruszało rażąco prawa. Sąd podkreślił, że zasadnie organ nadzoru uznał, iż decyzja z dnia 31.05.1972 r. nie była dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. M., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia wyroku i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu w części obejmującej pojecie "zbędność nieruchomości" na cele, dla których jej wywłaszczenie nastąpiło i przyjęcie, że określenie w przybliżeniu przyszłego terminu realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości przesądza o jej niezbędności na ten cel. W uzasadnieniu skargi, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono, że o niezbędności wywłaszczonej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot, nie przesądza treść decyzji wywłaszczeniowej lecz istnienie ważnej decyzji lokalizacyjnej, bądź decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji objętej celem wywłaszczenia. T. S.A. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i podnosząc trafność rozstrzygnięcia Sądu oraz podkreślając, iż dnia 9.04.1974 r. została wydana decyzja o warunkach realizacji inwestycji, w tym samym roku został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, a inwestycja została wybudowana w 1981 r. i podlegała stałej rozbudowie w latach następnych, co potwierdza fakt niezbędności inwestycji na cel wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu administracyjnego zarzucono naruszenie art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Przepis ten dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne – ustępy. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że decyzja o zwrocie nieruchomości zapadła z naruszeniem art. 34 podkreślając, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 34. Stawiając wyrokowi zarzut naruszenia art. 34 wskazano, że chodzi o niewłaściwą wykładnię art. 34 w części obejmującej pojęcie "zbędności nieruchomości", zaś w uzasadnieniu wyjaśniono ten zarzut. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 300 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, co oznacza, że Sąd skargi kasacyjnej nie może poprawiać, uzupełniać ani interpretować. Jednak niniejsza skarga kasacyjna takiego zabiegu nie wymaga, bowiem wyraźnie z niej wynika, iż zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi błędne rozumienie pojęcia "zbędności nieruchomości", tj. przesłanki, o której mowa w ust. 1 art. 34 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczona nieruchomość podlega zwrotowi, jeżeli organ ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest konieczne zatem ustalenie dwóch przesłanek: niezużycia wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ nadzoru ocenia czy przesłanki do zwrotu zostały udowodnione jeżeli orzeczono zwrot, czy też one nie wystąpiły, jeżeli odmówiono zwrotu. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny organu nadzoru, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, była decyzja organu odwoławczego, uchylająca decyzję o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i umarzająca postępowanie o zwrot. Organ wyższego stopnia zarzucił organowi I-ej instancji, że orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ustalił tylko, że nie została ona zużyta na cel wywłaszczenia, lecz nie ustalił czy jest zbędna na cel, dla którego orzeczono wywłaszczenie. W takiej sytuacji, powinien był uchylić decyzję i przekazać ją organowi, I-ej instancji żeby ustalił drugą przesłankę lub sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające i rozstrzygnąć w zależności od jego wyników. Zarówno organ prowadzący postępowanie nadzorcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznały, że organ odwoławczy udowodnił w postępowaniu odwoławczym, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej od Z. i P. małż. M. nieruchomości, nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zatem nie może ona podlegać zwrotowi. Jednak z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jako przesłance zwrotu mówi zarówno art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która uchyliła ustawę z 1958 r. Pojęciem tym posługuje się również art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże w przeciwieństwie do dwu poprzednich określa ona w art. 137 - przesłanki zbędności. Chociaż ani art. 34 ust. 1 ustawy z 1958 r., ani art. 69 ustawy z 1985 r. nie precyzowały pojęcia zbędności, to jednak zostało ono utrwalone w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym tego zagadnienia. Niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna była zostać wykazana, aby można było odmówić zwrotu nieruchomości. Musiała ona wynikać z aktualnych w dacie wniosku i orzekania o zwrocie decyzji o lokalizacji inwestycji, dla której dokonano wywłaszczenia, czy decyzji o pozwoleniu na budowę. O niezbędności nie mogło bowiem przesadzać jedynie twierdzenie o mającej nastąpić inwestycji, bez dokumentacji ważnie zezwalającej na jej realizację. Gdyby tylko gołosłowne stwierdzenie miało decydować o niezbędności nieruchomości, przepis nie miałby sensu i byłby tylko pustym zabiegiem legislacyjnym, Jak wynika z akt sprawy, sytuacja oparcia się jedynie na twierdzeniach miała miejsce w niniejszej sprawie. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczania przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, opierając się bowiem jedynie na stwierdzeniu odwołującej się Dyrekcji Okręgu Poczty i zapisie planu zagospodarowania przestrzennego uznała, że inwestycja, pod którą dokonano wywłaszczenia będzie zrealizowana w przyszłości, zatem jest niezbędna na cel wywłaszczenia. Jednakże żadnej dokumentacji ważnej i aktualnej na datę orzekania, zezwalającą na realizację inwestycji nie wskazano. Prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ odwoławczy nie ustalił, iż nieruchomość jest niezbędna na cel wywłaszczenia, a mimo to umorzył postępowanie o zwrot. Takie rozstrzygnięcie było sprzeczne z art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i była to sprzeczność rażąca. Skoro nie wykazano w sposób oczywisty, że nieruchomość była niezbędna na cel wywłaszczenia, to nie można było odmówić jej zwrotu, bo takie w istocie znaczenie miało umorzenie postępowania. Tylko wykazanie przez organ niezbędności na cel wywłaszczenia, mogło być podstawą odmowy. Zgodzić należy się zatem z zarzutem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 34 ust. 1 cyt. ustawy uznając, iż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wykazane, że jest ona niezbędna na cel wywłaszczenia i co za tym idzie nie było podstaw do wzruszenia decyzji w przedmiocie zwrotu w postępowaniu nadzorczym. Podkreślić należy, że - jak wynika z odpowiedzi na skargę wniesionej przez T. - decyzja o warunkach realizacji inwestycji została wydana w 1974 r. i w tym roku został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, zatem w dniu 30.05.1972 r. tj. dniu orzekania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia nie było ani decyzji o lokalizacji inwestycji, ani pozwolenia na budowę. Późniejsze, po dniu 30.05.1972 r., wydanie tych decyzji i realizacja inwestycji nie może mieć wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji odwoławczej pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z uwagi na to, że w sprawie zostało naruszone tylko prawo materialne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).