II OSK 587/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Ludwik Żukowski (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 715/04 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2004r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na broń palną sportową oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną przez P. K. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Radomiu z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na broń palną sportową. Decyzja wydana została na podstawie art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U . Nr 53, poz. 549 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a . W motywach decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że warunkiem wydania pozwolenia na broń jest ustalenie, iż okoliczności na jakie powołuje się strona uzasadniają wydanie takiego pozwolenia. W ocenie organu orzekającego w sprawie decyzja uzależniona od tak sformułowanego kryterium należy do grupy decyzji związanych. Przykładowymi okolicznościami uzasadniającymi wydanie pozwolenia na broń sportową byłyby m.in. szczególne wyniki sportowe w strzelectwie oraz wykonywanie zawodu instruktora strzelectwa. Zainteresowany uzyskaniem pozwolenia na broń powinien więc wykazywać pewne ponadprzeciętne cechy lub predyspozycje odpowiadające wymogom "uzasadnionych okoliczności". Adresat decyzji wydanej przez Komendanta Głównego Policji takim wymogom nie czynił zadość. Samo członkostwo w klubie strzeleckim, krótki okres działalności w tej organizacji, jak również uprawianie sportu strzeleckiego wyłącznie w obrębie macierzystego klubu nie stanowią okoliczności w wystarczający sposób uzasadniających wydanie pozwolenia na broń. Opisaną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. K. W skardze podniósł, iż przynależność do klubu strzeleckiego, wbrew poglądowi organów obydwu instancji, stanowi w jego przypadku wystarczającą podstawę do uzyskania pozwolenia na broń. Rolą organów Policji było w takich okolicznościach wyłącznie zbadanie, czy w jego przypadku nie zachodzą negatywne przesłanki udzielenia pozwolenia na broń wymienione w art. 15-17 ustawy o broni i amunicji. Skoro organy nie ustaliły żadnej przeszkody prawnej określonej w tych przepisach, ich obowiązkiem było uwzględnienie podania o pozwolenie na broń. Wydając decyzję odmowną organy zastosowały niedopuszczalne w rozpatrywanej sprawie uznanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów, jakie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że okoliczność uzasadniająca wydanie pozwolenia na broń musi mieć charakter oczywisty i niewątpliwy. Sama przynależność do sportowego klubu strzeleckiego nie może automatycznie przesądzać o tytule do żądania pozwolenia na broń. Członek takiego klubu ma już umożliwione korzystanie z broni udostępnianej przez klub. Legitymowanie się własną bronią przez taką osobę nie może być więc standardem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 715/04 skargę oddalił. W zawartych w uzasadnieniu motywach rozstrzygnięcia Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów Policji; wskazał w szczególności, że prawo do posiadania broni nie zostało zaliczone do konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Decyzje wydawane w sprawach pozwolenia na broń nie należą do decyzji uznaniowych. Właściwy organ tylko wówczas może udzielić pozwolenia na broń, gdy strona w przekonujący sposób wykaże, iż zachodzą względem niej uzasadnione okoliczności, o których mowa w art. 10 ust. 1 cyt. ustawy. Nie jest wystarczające powołanie się na jedną z okoliczności wymienionych w art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji, w tym także na uprawianie sportu strzeleckiego. Należy dodatkowo wykazać, że sposób uprawiania sportu, częstotliwość lub zaangażowanie w tej sferze aktywności mają charakter ponadprzeciętny. Sam status członka klubu strzeleckiego nie jest wystarczający dla uzyskania pozwolenia na broń. Opisany wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna została sporządzona i wniesiona przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a .). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci art. 10 ustawy o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię. Niewłaściwe rozumienie tego przepisu polegało w ocenie skarżącego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż sportowe uprawianie strzelectwa nie jest wystarczającą przesłanką wydania pozwolenia na broń sportową. Według skarżącego organy Policji powinny ograniczyć się wyłącznie do zbadania, czy nie zachodzą przeszkody w posiadaniu pozwolenia na broń określone w art. 15-17 ustawy o broni i amunicji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że odmowa udzielenia pozwolenia na broń osobie należącej do klubu strzeleckiego może zamykać jej drogę do osiągnięć sportowych w strzelectwie. Kluby nie dysponują wystarczającymi środkami na zapewnienie swoim członkom broni o odpowiedniej jakości. Członkowie ci powinni więc we własnym zakresie mieć możliwość nabywania i posiadania takiej broni. Wystarczającym dla uzyskania pozwolenia na broń jest status czynnego członka klubu strzeleckiego oraz brak negatywnych przesłanek wymienionych w art. 15-17 ustawy o broni i amunicji. Wszelkie inne warunki wymagane przez orzekający organ należy traktować jako naruszenia prawa. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocniczka Komendanta Głównego Policji sformułowała wniosek o jej oddalenie. W motywach odpowiedzi podniosła, że na gruncie ustawy o broni i amunicji nie jest uprawnione twierdzenie, iż istnieje swoisty automatyzm nakazujący organom Policji udzielać pozwoleń na broń w każdym przypadku, jeżeli tylko strona nie jest objęta zakazami określonymi w art. 15 i 17 cyt. ustawy. Dodatkowo bowiem przepis art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji wymaga stwierdzenia "uzasadnionych okoliczności", a więc pewnych ponadprzeciętnych, umotywowanych potrzeb dysponowania własną bronią. Takie okoliczności względem skarżącego nie zachodzą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (...). Oznacza to, że w pierwszej kolejności ustalić należy zakres badania legalności zaskarżonego wyroku w świetle podstaw skargi kasacyjnej określonych w art. 174 p.p.s.a. Skarżący jako podstawę kasacyjną wskazał art. 10 cyt. na początku ustawy o broni i amunicji. Podkreślić jednak należy, że ta jednostka redakcyjna ustawy składa się aż z sześciu ustępów, natomiast ustęp 3 – dodatkowo z sześciu punktów. Orzekające w sprawie organy, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosowały wyłącznie art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji. W granicach wyznaczonych przez te tylko przepisy prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może poddawać ocenie legalność zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Pozostałe jednostki redakcyjne wchodzące w skład art. 10 ustawy o broni i amunicji uznać należy za nie mające zastosowania w sprawie wzorce kontroli kasacyjnej. Posiadanie i używanie broni oraz amunicji stanowi tradycyjnie sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Oznacza to, że dostęp jednostki do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak również z potrzeb zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na podobnych zasadach skonstruowana jest również ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz.U . Nr 117, poz. 1007 ze zm.). Obowiązująca ustawa o broni i amunicji nie przewiduje systemu licencjonowania legalistycznego, tj. takiego, w którym uprawnienie do posiadania broni uzyskuje się po spełnieniu określonych warunków; wprowadza natomiast system licencjonowania oportunistycznego, tj. uzależniającego uzyskanie uprawnienia od stosownej zgody (pozwolenia) właściwego organu Policji w drodze decyzji administracyjnej. Trafnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że prawa do posiadania broni nie można zaliczyć do kategorii wolności i praw osobistych obywatela wynikających z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U . z 1997r. Nr 78, poz.483, zwłaszcza ochronie przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji). Posiadanie broni jest ściśle reglamentowane. Decyzja w sprawie pozwolenia na broń nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego; ma charakter decyzji związanej, co rodzi obowiązek wykazania przez ubiegającego się o pozwolenie na broń uzasadnionych okoliczności. Sam fakt przynależności do klubu strzeleckiego takiego powodu nie stanowi. Na gruncie rozpatrywanej sprawy skarżący nie wykazał, że legitymuje się chociażby szczególnymi sukcesami sportowymi w zakresie uprawiania strzelectwa sportowego. Przeciwnie, do klubu przynależy od niedawna i ani razu nie startował jako zawodnik reprezentujący klub na zewnątrz. Ustawodawca uzależniając wydanie przez organ Policji pozwolenia na broń posłużył się konstrukcją zwrotu szacunkowego (zwrotu porównawczego), jako jednego z rodzajów zwrotów ocennych, zwanych też odesłaniami pozaprawnymi (por. L. Leszczyński: Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s. 20-21, 61, 89 i 91). Zwrot ten wyrażono w formie pojęcia niedookreślonego "okoliczności uzasadniające posiadanie broni", a do ich wykazania zobowiązano stronę. Decyzja wydana na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest decyzją związaną, ale warunki uwzględnienia żądania strony leżą w sferze celowości (zasadności) działania organów Policji (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., III SA 1863/01, Lex nr 121778). Osoba ubiegająca się o broń obowiązana jest w toku postępowania administracyjnego przekonać organy Policji, że zachodzi względem niej "uzasadniona okoliczność", a więc legitymuje się taką cechą odróżniającą ją od ogółu obywateli, że w sposób niewątpliwy i oczywisty zasługuje na posługiwanie się bronią indywidualną. Wydanie pozwolenia pomimo braku owej "oczywistości" w odmiennym statusie osoby ubiegającej się o posiadanie broni wypaczyłoby reglamentacyjny charakter regulacji jaką jest ustawa o broni i amunicji. Do takich cech nie należą zwykłe codzienne czynności typowe dla większości osób i zwykłe korzystanie ze swoich uprawnień; w szczególności nie są nimi: korzystanie z prawa do stowarzyszenia w ramach klubu strzeleckiego i amatorskie uprawianie sportów strzeleckich (cyt. wcześniej wyrok NSA w sprawie III SA 1863/01), przewożenie gotówki w związku z pracą zarobkową, dokonywanie wypłat pracownikom (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2003 r., III SA 2826/01, Lex nr 148951). Właściwie ocenił Sąd I instancji w badanej sprawie, że takimi okolicznościami uzasadniającymi posiadanie broni mogłyby być m.in. wybitne osiągnięcia w sporcie strzeleckim lub wykonywanie zawodu instruktora strzelectwa. Przepis art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji stanowi dla orzekającego organu wyłącznie pomocnicze źródło dyrektyw interpretacyjnych. Wskazuje w przykładowy sposób w jakich sferach stosunków społecznych można poszukiwać cech i okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia na broń. Sam stopień intensywności występowania tej cechy u strony podlega ustaleniu przez organ w oparciu o art. 10 ust. 1 cyt. ustawy i to on właśnie przesądza o wyniku postępowania. Prawne przeszkody w uzyskaniu pozwolenia na broń wymienione w art. 15 i art. 17 ustawy o broni i amunicji, wbrew poglądowi skarżącego, stanowią tylko wstępne, formalne kryterium oceny tytułu do legitymowania się bronią indywidualną. Obydwa wymienione przepisy zawierają listy osób, które obligatoryjnie lub fakultatywnie spotykają się z decyzjami odmawiającymi wydania pozwolenia na broń. Brak tytułu do zakwalifikowania strony do obu tych grup nie przesądza jednak o pozytywnym rozpatrzeniu jej podania. Oznacza wyłącznie brak negatywnych przesłanek do wydania pozwolenia na broń. Niezależnie od tego strona ma obowiązek wykazać, że zaszły względem niej przesłanki pozytywne w postaci wymienionych w art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji "okoliczności uzasadniających" legitymowanie się pozwoleniem na broń (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003 r., III SA 1515/01, Lex nr 137797). Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i art. 183 § 1 p.p.s.a . wobec braku wystąpienia przypadków wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a .