I OSK 548/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Cezary Pryca (spr.), Maria Wiśniewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt VI SA/Wa 732/04 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. w [...] kwotę 2077 zł (słownie: dwa tysiące siedemdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 roku wydanym w sprawie sygnatura akt VI SA/Wa 732/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję z [...] numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany został w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. W dniu 3 czerwca 1992 roku pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w [...] a P. Spółką z o.o. w [...] (obecnie C. Spółka z o.o. w [...]) została zawarta umowa dotycząca instalacji plansz wolnostojących na drogach krajowych i wojewódzkich przebiegających przez [...]. Zgodnie z treścią umowy z 3 czerwca 1992 roku, umowa ta zastępuje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. 6/86 poz.33 ze zmianami). Zgodnie z treścią art.4 ust.2 umowy z dnia 3 czerwca 1992 roku umowa została zawarta na czas określony, bez możliwości jej wypowiedzenia przez dniem 31 grudnia 2000 roku. Natomiast stosownie do postanowień art.4 ust.3 umowy, umowa ta mogła być przedłużona za zgodą obu stron umowy na następne 5 lat, po wyrażeniu takiej woli przez strony umowy na trzy miesiące przed wygaśnięciem umowy. Pismem z dnia 28 listopada 2000 roku P. Spółka z o.o. w [...] wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich o uzgodnienie harmonogramu reinstalacji plansz zlokalizowanych w pasach drogowych. Pismem z dnia 2 grudnia 2000 roku Zarząd Dróg Miejskich w [...] zawiadomił P. Spółkę z o.o. w [...] o odmowie podpisania aneksu do umowy z 3 czerwca 1992 roku i wezwał spółkę do zdemontowania w terminie do dnia 31 grudnia 2000 roku 50 konstrukcji reklamowych znajdujących się w pasach zieleni rozdzielających jezdnię. Pismem z dnia 29 grudnia 2000 roku P. Spółka z o.o. w [...] przedstawiła listę 50 sztuk wolnostojących dwustronnych nośników reklamowych posadowionych w pasach rozdziału dróg na terenie miasta stołecznego /, podając przy tym, że wskazane nośniki reklamowe będą demontowane w pierwszym półroczu 2001 roku. Stosownie do treści tegoż pisma nośnik reklamowy zlokalizowany w [...] przy zbiegu ulic [...] miał być zdemontowany w czerwcu 2001 roku. Pismem z dnia 29 grudnia 2000 roku, skierowanym do P. Spółka z o.o. w [...], Zarząd Dróg Miejskich w [...], że umowa z dnia 3 czerwca 1992 roku ulega rozwiązaniu w dniu 31 grudnia 2000 roku i podniósł, że do tej daty wszystkie konstrukcje reklamowe usytuowane w pasie zieleni między jezdniami winny zostać zdemontowane. Jednocześnie Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że zgodnie z treścią § 11 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, za konstrukcje reklamowe znajdujące się po dniu 31 grudnia 2000 roku w pasach drogowych bez zezwolenia zostaną naliczone kary pieniężne. Pismem z dnia 8 lutego 2001 roku Zarząd Dróg Miejskich w [...] poinformował P. Spółkę z o.o. w [...], że oględziny terenu wykazały, iż mimo stosownego wezwania nie zostały zdemontowane reklamy znajdujące się w pasach zieleni rozdzielających jezdnię i tym samym pismem spółka została pouczona o przysługującym jej prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i wypowiedzenia co do tegoż materiału dokumentacyjnego. Decyzją z dnia [...] numer [...] Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] nałożył karę pieniężną na firmę P. Spółka z o.o. w [...] za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w rejonie ulicy [...] (droga wojewódzka) i umieszczenie w nim tablicy reklamowej o łącznej powierzchni 24 m² w okresie od 1 stycznia 2001 roku do 7 marca 2001 roku oraz ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 19.800 złotych wynikającej z iloczynu powierzchni reklamowej 24 m² ustalonej opłaty w wysokości 1,25 złotych za metr kwadratowy dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia terenu. Decyzją z dnia 25 maja 2001 roku numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia 21 marca 2001 roku numer [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Wyrokiem z dnia 12 marca 2003 roku wydanym w sprawie sygnatura akt II SA 1997/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 maja 2001 roku numer [...] oraz decyzji z 21 marca 2001 roku numer [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Pismem z dnia 14 czerwca 2003 roku Zarząd Dróg Miejskich w [...] pouczył C. Spółkę z o.o. w [...] o możliwości przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] numer [...]Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w [...] nałożył na firmę C. Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ( drogi wojewódzkiej) ulica [...] i umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 24 m² w okresie od 1 stycznia 2001 roku do 7 marca 2001 roku oraz ustalił karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości 17.424 złote, wynikającą z iloczynu powierzchni reklamowej 24 m² ustalonej opłaty w wysokości 1,10 złotych za jeden metr kwadratowy dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 66 dni zajęcia terenu. Decyzją z dnia [...] numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] numer [...] Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Na decyzję z [...] numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. Spółka z o.o. z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję z [...] numer [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że dopuszczalność nałożenia pieniężnej w trybie art.40 ust.4 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nie została zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 marca 2003 roku sygnatura akt II SA 1997/01, a co więcej analizując zasadność ustalenia w powyższym trybie kary pieniężnej Sąd zakwestionował jedynie zgodność z prawem zastosowanej przez zarządcę drogi waloryzacji dziennej stawki kary pieniężnej. Nadto stosownie do treści art.30 ustawy z 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ustalenia tego wyroku wiązały organ administracji publicznej, a także w świetle art.99 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1271) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 roku wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił stanowisko zajęte przez organ administracji publicznej w zaskarżonej decyzji o dopuszczalności nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w trybie określonym w art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych, według redakcji sprzed wejścia w życie ustawy z 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 200, poz.1953). Ponadto Sąd I instancji wskazał, że mimo wygaśnięcia umowy z 3 czerwca 1992 roku strona skarżąca nadal zajmowała pas drogowy przez umieszczoną tam reklamę, wbrew woli zarządcy drogi i nie ma istotnego znaczenia w sprawie okoliczność, że spółka objęła legalnie w posiadanie pas drogowy na podstawie umowy zawartej w dniu 3 czerwca 1992 roku. Istotne w sprawie jest to, że po upływie terminu ustalonego w/w umową strona skarżąca nadal zajmowała pas drogowy wbrew woli zarządcy drogi. W ocenie Sądu I instancji bezprzedmiotowe jest powoływanie się przez stronę skarżącą na te postanowienia umowy, które odwołują się do przepisów prawa cywilnego oraz drogi arbitrażowej. Skoro umowa wygasła z dniem 31 grudnia 2000 roku i regulowała kwestii zajmowania pasa drogowego po tej dacie to nie ma podstaw do odwoływania się do jej treści. Wreszcie Sąd I instancji podniósł, że fakt zajmowania przez reklamę pasa drogowego po dniu 31 grudnia 2000 roku jest bezsporny w świetle pisma strony skarżącej z 29 grudnia 2000 roku, a także przy uwzględnieniu znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia spornej reklamy z datą 20 kwietnia 2001 roku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2005 roku sygnatura akt VI SA/Wa 732/04 wniósł pełnomocnik C. Spółki z o.o. z siedzibą w [...] adwokat E. S. Pełnomocnik strony skarżącej zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art.22 ust.2 oraz art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnej wykładni, a także naruszenie § 10a ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, polegające na ustaleniu błędnej stawki 1,10 złotych pomimo, że prawidłowa stawka wynosi 0,40 złotych oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art.99, art.133, art.134 § 1 i art.141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konkluzji pełnomocnik strony skarżącej wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stwierdzenie nieważności obu decyzji organów administracji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 marca 2003 roku nie zawarł oceny prawnej dotyczącej właściwego trybu postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie strony skarżącej skoro została zawarta umowa cywilna dotycząca instalacji reklam w pasie drogowym i nie była w tym zakresie wydawana żadna decyzja administracyjna to organy administracji publicznej nie są władne do ustalania czy i w jakim terminie wygasła umowa cywilna, a w szczególności czy w sprawie znajduje zastosowanie przepis art.674 k.c. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że ustalenia faktyczne nie znajdują potwierdzenia w dowodach znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że w aktach sprawy nie ma dowodu wykazującego zajęcie pasa drogowego po 31 grudnia 2000 roku, a tym samym nie ma dowodu określającego czas zajęcia tego pasa drogowego. Zdjęcie z datą 20 kwietnia 2001 roku nie stanowi dowodu w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ nie zawiera podpisu, nie został sporządzony protokół i nie zostały zachowane zasady przy przeprowadzaniu dowodu-brak zawiadomienia strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego-wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada wymogom, o których mowa w wymienionych wyżej przepisach prawach. Skargę kasacyjną oparto bowiem na dwóch podstawach kasacyjnych - naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa i naruszeniu przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Uznać jednak należy, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zasadny i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W szczególności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że umowa cywilnoprawna zawarta w dniu 3 czerwca 1992 roku pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich a P. Spółką z o.o. z siedzibą w [...], poprzedniczką prawną strony skarżącej, została zawarta na czas określony i w dniu 31 grudnia 2000 roku wskazana umowa wygasła. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w/w umowa nie została przedłużona. W tym stanie rzeczy, wobec oczywistego braku zgody jednej ze stron umowy na dalsze korzystanie z rzeczy, przepis art.674 k.c. nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania. Oczywistym więc jest, że z chwilą wygaśnięcia umowy, w oparciu o którą strona skarżąca zajęła sporny pas drogowy, dalsze zajmowanie pasa drogowego miało miejsce bez stosownego zezwolenia. Podstawę materialnoprawną pobierania kar pieniężnych za umieszczenie reklamy i obiektów handlowych lub usługowych w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi stanowił przepis art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ( Dz. U. 71/2000 poz.838 ze zmianami), a po zmianie brzmienia przepisu art.40 w/w ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 200, poz.153 ze zmianami), podstawę tę stanowi przepis art.40 ust.12. W każdej z wymienionych wyżej norm prawnych ustawodawca wskazuje na zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Należy przez to rozumieć zarówno przystąpienie do zajmowania tego pasa i umieszczenie w nim urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem dróg, jak i kontynuowanie owego zajmowania po dniu wygaśnięcia tytułu prawnego do zajmowania pasa drogowego. Natomiast należy przypomnieć, że decyzja organu I instancji wydana została w dniu [...], a więc w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw. Z kolei decyzja organu odwoławczego z [...] wydana została w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o drogach publicznych, która w zakresie odnoszącym się do zmiany brzmienia art.40 ustawy o drogach publicznych weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 roku. Tym samym stwierdzić należy, że przepis art.40 ust.12 ustawy przewiduje, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust.4-6 art.40 ustawy. Przepis art.40 ust.6 ustawy wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej pod rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Podobne rozwiązanie obowiązywało w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, z tym, że przepis art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych przewidywał, iż za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Jednocześnie wydane w oparciu o ustawową delegację zawartą w art.40 ust.7 ustawy o drogach publicznych, rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych ( Dz. U. 6/86, poz.33 ze zmianami) w § 11 ust.3 przewidywało pobieranie kar pieniężnych w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 10a rozporządzenia, a przepis § 10a przewidywał, że zarządca drogi pobierał opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Oznacza to, że elementami mającymi istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej stosownie do treści wskazanych wyżej norm prawnych jest liczba dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty. Jeżeli chodzi o stawki opłaty to stwierdzić należy, że w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji oraz w dacie podejmowania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywało nadal rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a więc również obowiązywał przepis § 10a tegoż rozporządzenia określający między innymi stawki opłat za 1 m² powierzchni reklamy za każdy dzień zajęcia pasa drogowego. Natomiast drugi ze wskazanych wyżej elementów wpływających w istotny sposób na wysokość wymierzonej kary pieniężnej, to jest liczba dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia, nie został w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniony. Znajdujące się w aktach sprawy pismo poprzednika prawnego strony skarżącej z 29 grudnia 2000 roku wskazuje jedynie, iż strona skarżąca zobowiązuje się do usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego znajdującego się u zbiegu ulic [...] w [...] do końca czerwca 2001 roku. Z treści tegoż pisma nie wynika ile faktycznie dni był zajmowany bez zezwolenia ( po 31 grudnia 2000 roku) pas drogowy przy zbiegu wskazanych wyżej ulic przez umieszczoną w tym miejscu reklamę. Również odwołanie się do zdjęcia jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania pasa drogowego u zbiegu ulic [...] w [...] na dzień 20 kwietnia 2001 roku jest nie zasadne. W tym miejscu przypomnieć należy, że dokumentem w znaczeniu kodeksowym jest przedmiot pokryty pismem w celu utrwalenia myśli ( vide W. Broniewicz, Postępowanie cywilne, 1995, s.184). Tym samym w sensie ścisłym dokumentem nie jest fotografia. Jednakże nie oznacza to, że fotografia nie może być dowodem w postępowaniu administracyjnymi. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dowód ten nie jest miarodajny, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie jest złej jakości i brak jest możliwości ustalenia jaki obiekt i w jakim miejscu jest przedstawiony na wskazanym wyżej zdjęciu. Brak jest także jakiejkolwiek pewności, iż zdjęcie to przedstawia obiekt znajdujący się w tym miejscu w dniu 7 marca 2001 roku bądź w dniu 20 kwietnia 2001 roku. Znajdujący się na tym zdjęciu datownik z datą 20 kwietnia 2001 roku nie może stanowić dowodu wskazującego, że przedstawiony na zdjęciu obiekt znajdował się w miejscu przedstawionym na tym zdjęciu w tej dacie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 i art.203 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.