II OSK 626/05

Sygn.akt II OSK 626 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 10 marca 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Danuta Tryniszewska-Bytys (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Po 326/03 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną II OSK 626/05 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 326/03 oddalił skargę P. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego z dnia [...] września 2002 r. Z akt sprawy wynika, że na podstawie kontroli i oględzin, a także wyjaśnień inwestora Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. stwierdził fakt samowolnego wybudowania łącznika i budynku lakierni z magazynem przylegających do magazynu z zapleczem socjalno-biurowym oraz samowolne wybudowanie kotłowni z magazynem opału w podpiwniczeniu i magazynem półfabrykatów na parterze - zlokalizowanych w S. przy ul. Ł. Skutkowało to decyzją nakazującą rozbiórkę tych obiektów nr [...]z dnia 30 września 2002 r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.). Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu powołaną na wstępie decyzją z dnia 24 grudnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku magazynowego z zapleczem socjalno-biurowym o wymiarach 62,65 x 30,00 m w dniu 16 czerwca 1999 r. Zrealizował tę budowę w latach 1999 – 2001. Następnie do budynku legalnie wzniesionego dobudował łącznik prowadzący do lakierni z magazynem, a także zrealizował budowę kotłowni z magazynem jako oddzielny obiekt, na które to roboty budowlane nie uzyskał pozwolenia budowlanego. Samowolne wykonanie miało miejsce po styczniu 2001 roku – zatem obligatoryjnie organy nadzoru budowlanego musiały nakazać rozbiórkę spornych budynków. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego P. K. domagał się uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę zarzucając jej niezgodność z prawem. W szczególności zarzucił nienależyte wyjaśnienie sprawy polegające na nieustaleniu precyzyjnie terminu zakończenia robót oraz nieuwzględnieniu faktu funkcjonalnego powiązania ze sobą wszystkich budynków, co uniemożliwia rozbiórkę części tychże obiektów. Także zarzucił nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela – skarżący bowiem utrzymuje się wyłącznie z prowadzonej w spornych obiektach działalności gospodarczej i kooperuje z wieloma firmami zależnymi od jego produkcji. Nadto zarzucono naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa), bowiem nie został zawiadomiony on, ani inne strony o wszczęciu postępowania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 326/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę inwestora nie podzielając jej zarzutów. Sąd wskazał, że mający zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji obligował właściwy organ do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanych obiektów budowlanych. Dla zastosowania tego przepisu data zakończenia robót nie miała istotnego znaczenia, a wystarczające było ustalenie daty rozpoczęcia tychże samowolnych robót budowlanych i ta została w niebudzący wątpliwości sposób wyjaśniona oświadczeniem kierownika budowy legalnej, którego inwestor nie kwestionował. Skoro od zakończenia budowy, rozpoczętej co najwyżej na początku 2001 roku, nie upłynęło 5 lat do wydania zaskarżonej decyzji – to art. 49 prawa budowlanego nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Stąd potrzebne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne – wbrew zarzutom skargi – zostały wyjaśnione. Nadto wskazano w uzasadnieniu wyroku, że dla sprawy bez znaczenia był sposób powiązania obiektu legalnego z częścią samowolnie wzniesioną, bowiem art. 48 prawa budowlanego przewiduje również rozbiórkę części budynku, nie uzależniając tego od sposobu połączenia z legalnie wybudowanym obiektem. Także okoliczności ekonomiczne, jak zauważono, pozostają bez znaczenia dla powołanego przepisu. Sąd podzielił zarzut naruszenia art. 61 § 4 kpa, bowiem skarżący nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, ale w sytuacji zapewnienia mu udziału w dalszych czynnościach postępowania (udział w oględzinach, zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w trybie art. 10 § 1 kpa) ocenił, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok zaskarżył w całości działający w imieniu P. K. pełnomocnik radca prawny, zarzucając: – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami); – naruszenie prawa procesowego polegającego na: a) niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy tj. niewyjaśnienie terminu wzniesienia obiektu budowlanego, braku ustalenia w postępowaniu czy obiekt jest funkcjonalnie związany z innym obiektem budowlanym w ten sposób, że jego rozbiórka może doprowadzić do katastrofy budowlanej (zawalenie obiektu przylegającego), tj. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego; b) naruszeniu zasady udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 i 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, tj. skarżącego, jak również właścicieli sąsiednich działek, a także organu (Komenda Powiatowa Straży Pożarnej w C.) który wystąpił z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zarzucił ponadto naruszenie art. 68, 69 i 79 kpa, albowiem w toku postępowania oparto się na dokumentacji, która nie ma charakteru protokołu, a ma charakter adnotacji służbowej, z której nie wynika kto, kiedy i gdzie jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Adnotacja służbowa nie była odczytana niezwłocznie po złożeniu zeznania i przedstawiona do podpisu osobie zeznającej. Strony nie były zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin na 7 dni przed terminem. Wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i "przeprowadzenie ponownie postępowania". Dowodził, że oględziny zostały przeprowadzone bez wcześniejszego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło czynny udział strony w tej czynności procesowej, gdyż nie mogła się ona przygotować do oględzin. Organy nadzoru budowlanego nie dopełniły, w ocenie skarżącego, wymogów gwarantujących faktyczną realizację zasad postępowania administracyjnego. Przykładowo ustalenia faktyczne oparto na dokumentach, nie mogących stanowić podstawy decyzji, bo na adnotacjach służbowych nie mających formy protokołu. W toku postępowania nie ustalono w jakim terminie wybudowano obiekty budowlane bez stosownego pozwolenia na budowę. Organy orzekające oparły się na oświadczeniu P. K. – kierownika budowy. Oświadczenie to nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na interes P. K. w przedstawieniu w ten sposób faktów, bowiem gdyby okazało się, że samowola była prowadzona wcześniej, lub w tym samym czasie w jakim była prowadzona budowa, którą kierował, jego odpowiedzialność z tego tytułu mogłaby zostać wykorzystana przeciwko niemu. Również oświadczenie inwestora w sprawie terminu rozpoczęcia i zakończenia samowoli budowlanej odnotowane w adnotacji służbowej w związku z przeprowadzoną wizją lokalną nie może stanowić wyłącznej podstawy do stwierdzenia, że rozpoczęcie samowoli nastąpiło po styczniu 2001 roku tj. po zakończeniu pełnienia funkcji kierownika budowy przez P. K. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na upływ 5 lat od daty zakończenia budowy obiektu budowlanego winno nastąpić z urzędu wyłączenie orzekania i zawieszenie prowadzonego postępowania. Organ winien wezwać stronę do zastosowania się do art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zastosowanie art. 48 prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę było nieuzasadnione. Skarżący podnosząc zarzut niewyjaśnienia w toku postępowania kwestii związania obiektu wybudowanego bez pozwolenia z przylegającym do niego budynkiem dowodził, że ewentualna rozbiórka może doprowadzić do katastrofy budowlanej zawalenia się legalnie postawionego budynku, bowiem oba budynki są funkcjonalnie ze sobą związane i są trwale ze sobą powiązane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w sprawie niniejszej nie w pełni odpowiada tym wymogom, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania odnosi się do przepisów postępowania administracyjnego oraz czynności organów nadzoru budowlanego, a nie sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje wyłącznie przepisy procesowe zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Niemożliwe w tej sytuacji byłoby, aby WSA w Poznaniu naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy k.p.a., których nie stosował. Natomiast nie wykazano, by Sąd pierwszej instancji naruszył którykolwiek z przepisów p.p.s.a. mimo przywołania art. 145 § 1 ust. 1. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania należało uznać za całkowicie chybiony (vide wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. FSK 181/04, ONSA WSA 2004 nr 2, poz. 36). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy, a ocena i ustalenia Sądu pierwszej instancji nie budzą wątpliwości. I tak zarzut niepowiadomienia strony o terminach oględzin obalają zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomień o tych czynnościach z dnia 10 maja 2002 r. oraz 7 czerwca 2002 r. podpisane przez P. K., znajdujące się w aktach organu pierwszej instancji. Tak samo zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 kpa dokonał zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., jak i Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, o czym także świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Wbrew zarzutom skargi czynności, na podstawie których dokonano w postępowaniu administracyjnym ustaleń, miały procesowy charakter w formie oględzin uzewnętrznionych w znajdujących się w aktach protokołach podpisanych bez zastrzeżeń przez inwestora. Tym samym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wydają się być nieporozumieniem, nieznajdującym potwierdzenia w aktach administracyjnych, których materiał został prawidłowo oceniony przez Sąd pierwszej instancji. Tak, jak trafnie wskazano w zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyroku – uchybieniem postępowania administracyjnego był jedynie brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W sytuacji jednak pełnego umożliwienia stronie udziału we wszystkich dalszych czynnościach oraz zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym z możliwością zgłoszenia dodatkowych wniosków – nie wykazano w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, by brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania miał jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Także jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.). W skardze nie wykazano, na czym miała polegać jego błędna wykładnia, a także nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie został naruszony przez jego niewłaściwe zastosowanie. Fakt wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę łącznika i lakierni z magazynem bezpośrednio przylegających do magazynu z zapleczem socjalno-biurowym (wykonanym na podstawie pozwolenia budowlanego z dnia 16 czerwca 1999 r.) oraz kotłowni z magazynem jako oddzielnego budynku potwierdził sam inwestor podczas oględzin w dniu 17 czerwca 2002 r. Zaakceptował wówczas także czasokres przystąpienia do samowolnych robót budowlanych w 2001 roku podany przez P. K. Zważywszy, że wykonanie spornych obiektów budowlanych stwierdzono w 2002 roku, nie mógł mieć w sprawie zastosowania przepis art. 49 prawa budowlanego, co wyczerpująco uzasadnił Sąd pierwszej instancji. Nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego postawiona w skardze kasacyjnej teza o obowiązku zawieszenia z urzędu postępowania o samowolę budowlaną i wezwania strony do "zastosowania się do art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane". Wbrew ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym w sprawie niniejszej miał wyłącznie zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego, co w rozpoznawanej sprawie nastąpiło. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania w stadium administracyjnym przepis ten nakładał na organy nadzoru budowlanego obligatoryjny obowiązek nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Takowy obowiązek rozbiórki został orzeczony, a zaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem sąd administracyjny pierwszej instancji prawidłowo ocenił zarówno wynik postępowania administracyjnego, jak i poprzedzające je czynności procesowe. Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej, jakoby funkcjonalne powiązanie obiektów budowlanych uniemożliwiało nakazanie rozbiórki jednego z nich należy zauważyć, że powiązanie funkcjonalne w postaci ogrzewania nie wyklucza nakazu rozbiórki, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, by rozebranie dobudowanej lakierni lub odrębnie usytuowanego drugiego samowolnie wzniesionego budynku groziło zawaleniem się legalnego budynku. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA dotyczył zupełnie innego stanu faktycznego. Stąd i ten zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z wyżej wykazanych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.