III SA/Lu 34/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Referent Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz M.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 30 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252) i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 37k ust. 1 i 6, 37l ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. z dnia [...] listopada 2004 r. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] w sprawie uchylenia decyzji wydanej z upoważnienia Starosty z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] i orzekającej o odmowie przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego, utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że M. D. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu 27 lipca 2004 r., wnioskując o przyznanie świadczenia przedemerytalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] organ przyznał M. D. prawo do świadczenia przedemerytalnego od dnia 28 lipca 2004 r. w kwocie zaliczkowej w wysokości 120% zasiłku, określonej w art. 37k ust. 6 ustawy – do czasu ustalenia wysokości emerytury. W dniu [...] września 2004 r. pismem z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił do PUP wniosek strony o ustalenie wysokości emerytury informując, że w dniu nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego strona była uprawniona do renty z tytułu niezdolności do pracy. W związku z powyższym organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] października 2004 r., znak: [...] orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., znak: [...] i odmówił przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W odwołaniu M. D. podniosła, że w dniu [...] lipca 2004 r. uzyskała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o zdolności do pracy i z tą chwilą utraciła uprawnienia do renty, o czym informowała PUP. Z przepisów ustawy o emeryturach i rentach wynika, że osoba, u której lekarz orzecznik stwierdził zdolność do pracy, nie spełnia od tej chwili ustawowych przesłanek do nabycia prawa do renty, a decyzja organu rentowego ma już tylko charakter deklaratoryjny. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji postąpił prawidłowo odmawiając stronie decyzją z dnia [...] października 2004 r. przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. Kwestię przyznawania świadczeń przedemerytalnych reguluje w przedmiotowej sprawie art. 37k ust. 1 i art. 37l ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z art. 37l ustawy prawo do świadczenia przedemerytalnego przysługuje osobie, która spełnia warunki do jego nabycia w dniu rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Prawo do świadczenia ustala się na wniosek tej osoby. Warunki, jakie należało spełnić w dniu rejestracji w celu uzyskania prawa do świadczenia przedemerytalnego określone zostały w art. 37k ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Według tego przepisu świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, jeżeli spełniony jest ponadto jeden z warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie i służbie (...), zarejestrowaną we właściwym (...) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli (...) nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Natomiast według pisma z dnia [...] września 2004 r., znak: [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział poinformował, że M. D. w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 31 lipca 2004 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy, zatem w dniu rejestracji w urzędzie pracy nie spełniała warunków do uzyskania statusu bezrobotnego i co za tym idzie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Na decyzję organu odwoławczego M. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 101 i art. 107 ustawy o emerytach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z art. 101 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do świadczeń ustaje, gdy ustanie którykolwiek z warunków wymaganych do uzyskania tego prawa. Jednym z warunków uzyskania renty z tytułu niezdolności do pracy zgodnie z treścią art. 57 ustawy jest bycie niezdolnym do pracy. Natomiast w myśl art. 107 prawo do świadczeń uzależnionych od niezdolności do pracy oraz wysokość tych świadczeń ulega zmianie, jeżeli w wyniku badania lekarskiego, przeprowadzonego na wniosek lub z urzędu, ustalono zmianę stopnia niezdolności do pracy, brak tej niezdolności lub jej ponowne powstanie. Zgodnie z ustawą czym innym jest uprawnienie do renty, a czym innym wypłata świadczenia. Uprawnienie do renty wygasa z chwilą uznania przez lekarza orzecznika osoby za zdolną do pracy, zaś wypłatę świadczenia wstrzymuje się między innymi jeżeli powstaną okoliczności uzasadniające zawieszenie prawa do świadczeń lub ustanie tego prawa (art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wstrzymanie wypłaty świadczeń następuje poczynając od miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym ustało prawo do świadczenia (art. 134 ust. 2). W myśl przytoczonych przepisów fakt wypłacenia skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy za cały miesiąc lipiec nie stanowi przesłanki do pozbawienia statusu bezrobotnego. Od dnia [...] lipca 2004 r. mogła zostać uznana za osobę bezrobotną, zaś w dniu [...] lipca 2004 r. spełniała wszystkie warunki do przyznania prawa do świadczenia przedemerytalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy naruszając art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i powtórzył jedynie argumentację zaskarżonej decyzji. Wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organ nie wyjaśniając, czy negatywne spełnianie przesłanki posiadania na dzień rejestracji w urzędzie pracy nabytego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, zostało bezspornie stwierdzone oraz czy podstawą oceny, że skarżąca posiada owe prawo, może być pismo ZUS z dnia [...] października 2004r. , a ponadto nie analizując okoliczności, czy skarżąca faktycznie posiada nabyte prawo do renty z tytułu trwałej lub okresowej niezdolności do pracy (w aktach sprawy nie ma decyzji organu rentowego w tym przedmiocie) – dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ubocznie należy podnieść, że Wojewoda wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2004 r. nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, czym naruszył obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kodeksu). Materia przyznawania świadczeń przedemerytalnych uregulowana była do dnia 31 maja 2004 r. w ustawie z dnia z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.). Od dnia 1 czerwca 2004 r. obowiązuje ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252), zgodnie z której art. 30 ust. 1 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, przy czym przez sprawy wszczęte i niezakończone rozumie się również wnioski o ustalenie prawa do świadczenia przedemerytalnego złożone przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych podlegające rozpatrzeniu po dniu przejęcia w związku z art. 37l ust. 2 i art. 27 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych Zakład Ubezpieczeń Społecznych przejmuje zadania związane z przyznawaniem i wypłatą świadczeń przedemerytalnych z dniem 1 sierpnia 2004 r. Zatem sprawę M. i D. wszczętą wnioskiem złożonym w dniu 27 lipca 2004 r., przed dniem przejęcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych, tj. prawidłowo organ rozpoznawał na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kwestię świadczeń przedemerytalnych uregulowano w tej ustawie w art. 37k – 37o. Stosownie do art. 37k ust. 1, świadczenie przedemerytalne przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku, o ile dodatkowo spełniła ona chociaż jeden z warunków wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. Analizowany przepis określał przesłanki materialnoprawne, uzasadniające przyznanie prawa do świadczenia przedemerytalnego. Art. 37l ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu natomiast nakazywał zbadanie istnienia tych przesłanek na dzień dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. W przedmiotowej sprawie dniem rejestracji, z którym skarżąca wiązała nabycie prawa do świadczenia przedemerytalnego, był dzień 27 lipca 2004 r. Zatem na ten dzień organ przeprowadził badanie przesłanek wymienionych w art. 37k ust. 1 ustawy. Najpierw poddano analizie okoliczność, czy skarżąca spełniała warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Ocena, czy skarżąca spełnia jeden z warunków określonych w art. 37k ust. 1 pkt 1-5 ustawy, powinna zostać dokonana po przeanalizowaniu okoliczności, o której mowa powyżej. W rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przez "bezrobotnego" należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 2 pkt 1 i 2 (wymieniono tam obywateli polskich i cudzoziemców), niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (...), nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania powiatowym urzędzie pracy, jeżeli spełnia określone w lit. a-j tego przepisu warunki. W lit. c wymieniono jako warunek między innymi nienabycie prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. Wynika z powyższego, że warunkiem przysługiwania statusu "bezrobotnego" jest między innymi nieposiadanie nabytego prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Natomiast przesłanką braku statusu "bezrobotnego" jest posiadanie nabytego prawa do renty. Zatem problem rozważań nad legalnością przedmiotowej decyzji sprowadza się w głównej mierze do rozstrzygnięcia kwestii, czy na dzień rejestracji w urzędzie pracy skarżąca, którą orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lipca 2004 r. uznano za zdolną do pracy, posiadała nabyte prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z analizy przepisów prawnych regulujących kwestie związane z rentami z tytułu niezdolności do pracy, należy wnioskować, że w myśl art. 59 w związku z art. 57 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) osobie, która spełniła warunki bycia niezdolnym do pracy, posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego oraz warunku, że jej niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w art. 57 § 1 pkt 3, przysługuje: 1) renta stała – jeżeli niezdolność do pracy jest trwała; 2) renta okresowa – jeżeli niezdolność do pracy jest okresowa, przy czym w myśl art. 59 ust. 2 cyt. ustawy renta okresowa przysługuje przez okres wskazany w decyzji organu rentowego (por. art. 119 ust. 1 organ rentowy wydaje decyzję o przyznaniu renty z tytułu okresowej niezdolności do pracy na okres wskazany w orzeczeniu lekarza orzecznika lub w orzeczeniu komisji lekarskiej). Stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie zwróciły się do organu rentowego lub strony o dostarczenie owej decyzji i bezsporne stwierdzenie, czy skarżąca posiadała okresową niezdolność do pracy i przysługiwało jej prawo do renty z tytułu okresowej niezdolności do pracy czy też przysługiwało jej prawo do renty z tytułu trwalej niezdolności do pracy. Ustalenie powyższej okoliczności ma podstawowe znaczenie dla sprawy. W myśl bowiem art. 102 ust. 1 ustawy o emeryturach (...) prawo do świadczenia uzależnione od okresowej niezdolności do pracy ustaje z upływem okresu, na jaki to świadczenie przyznano. Natomiast, gdy organ rentowy ustali, mając m.in. na uwadze orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, iż prawo do świadczenia ustało gdyż osoba je pobierająca jest zdolna do pracy, wówczas wydaje decyzje o wstrzymaniu wypłaty świadczenia zgodnie z art. 134 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004r. (art. 134 ustawy został zmieniony przez art. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121 poz. 1264). Wydanie powyższej decyzji przez organ uzależnione jest od ustania prawa do świadczenia. Art. 101 ww. ustawy określa w jakich warunkach prawo do świadczenia ustaje. Oznacza to, iż decyzja o wstrzymaniu prawa do świadczenia ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ustanie praw do świadczenia wobec niespełnienia warunków wymaganych do jego nabycia. Prawidłowo skarżąca zarzuca, że organy decyzyjne w ogóle nie rozpoznały jej sprawy w kontekście przytoczonych powyżej przepisów. Z uwagi na powyższe, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustali, czy po wydaniu orzeczenia przez lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] lipca 2004r. – orzeczenie o zdolności skarżącej do pracy, wydana została decyzja organu rentowego o ustaniu i wstrzymaniu prawa do renty. W przypadku braku decyzji organu rentowego, rozważy czy stwierdzenie orzeczeniem lekarskim zdolności do pracy w miesiącu, z upływem którego ustało prawo do renty okresowej, za który to miesiąc doszło do wypłaty świadczenia – jest tożsame z tym, że prawo do renty ustaje z końcem owego miesiąca i nie ma obowiązku wydawania w tym przedmiocie decyzji (art. 102 ust. 1 w zw. z art. 134 ust. 4 w/w ustawy). Powyższe powinno stanowić przedmiot wyjaśnień organu z uwagi na to, że w myśl art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) do zakresu działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w myśl art. 4 pkt 6 ustawy o emeryturach i rentach... organem rentowym jest jednostka organizacyjna ZUS) należy między innymi ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń, natomiast w myśl art. 83 ust. 1 pkt 4 tej ustawy Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Stosownie do art. 115 ust. 1 decyzje w sprawach świadczeń wydają i świadczenia te wypłacają, z uwzględnieniem ust. 2-4, organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej (por. 118 ust. 1 ustawy). Szczególną uwagę należy zwrócić na art. 14 ust. 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2005r. (treść tego przepisu uległa zmianie, na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264), zgodnie z którym orzeczenie lekarza orzecznika stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ponadto należy zwrócić uwagę, że twierdzenia zawarte w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] (na wniosek urzędu pracy w którym zażądano informacji nie mających znaczenia w świetle ustawowego brzmienia definicji "bezrobotnego", tj. o to, w jakim okresie M. D. pobierała świadczenie rentowe, zamiast o to, w jakim okresie M. D. posiadała nabyte prawo do renty oraz czy przed upływem przewidzianego decyzją okresu prawo owo wobec niej nie ustało), że M. D. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 31 lipca 2004 r. – nie stanowią dowodu, na podstawie których można uznać, że danej osobie nie przysługuje status "bezrobotnego" oraz czy w danej sprawie wydana została stosowna decyzja mogąca stanowić podstawę wykazania powyższego. Nie poddając zatem merytorycznej ocenie, czy organ prawidłowo wywnioskował z ustalonego stanu faktycznego na podstawie przytoczonych przez niego przepisów prawa, że skarżąca w dacie rejestracji w urzędzie pracy posiadała nabyte prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, stwierdzić należy, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, ponadto przeoczył fakt, że nie gromadząc pełnego materiału dowodowego oraz pełnej dokumentacji administracyjnej (w tym pochodzącej od organu rentowego) nie był w stanie poddać prawidłowej ocenie ustalone okoliczności faktycznych i właściwie doń zastosować uregulowania prawa. Z tych względów działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. Opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. 02.Nr 163, poz. 1348).