I SA/Wa 1975/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 roku, numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. K. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1975/04 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Naczelnika Dzielnicy [...] w dniu [...] marca 1976 r., sygn. [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki rolnej nr [...] o powierzchni [...] m2, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca 1976 r., sygn. akt [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki rolnej o powierzchni [...] m2, obręb [...], położonej w W. przy [...], pochodzącej z gruntów tabelowych wsi W. "tabela likwidacyjna nr [...]". Jednocześnie ustalono odszkodowanie na rzecz H. K. w kwocie [...]zł. Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] została zmieniona przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W., decyzją z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...], na podstawie art.155 kpa za zgodą stron w ten sposób, że zmniejszono powierzchnię nieruchomości wywłaszczonej do 1951m2, a pozostałą część o powierzchni [...] m2 nakazano zwrócić M. K. i zmieniono także wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z wnioskiem o unieważnienie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] marca 1976 r. wystąpiła do Wojewody [...] M. K. podnosząc, że nieruchomość została wywłaszczona pod budowę szpitala ogólnego, a w zamian wybudowano osiedle "[...]". W dniu [...] sierpnia 2002 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 1976 r. nie egzystuje w obrocie prawnym, gdyż została zmieniona za zgodą stron decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r., której legalności nie zakwestionowała skarżąca. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości zebranych akt sprawy, organ drugiej instancji podniósł, że za zgodą M. K. w trybie art. 155 kpa zmieniono decyzję z dnia [...] marca 1976 r. Wojewoda [...] słusznie więc uznał, iż skoro decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. nie istnieje w obiegu prawnym ponieważ została zastąpiona decyzją zmieniającą Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1993 r., to nie ma podstaw do jej kwestionowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie złożyła M. K. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosła, że organ błędnie i wbrew dowodom zebranym w sprawie ustalił okoliczności faktyczne sprawy, nie odniósł się do argumentów i zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a ocenę zasadności wniosku złożonego przez skarżącą ograniczył do stwierdzenia, że pierwotna decyzja wywłaszczeniowa nie istnieje w obiegu prawnym. Nie sposób przyjąć, że takie uzasadnienie decyzji spełnia wymogi określone w art.107 kpa. Podkreśliła także, że zgoda stron na zmianę decyzji musi być wyrażona i określać zakres zmian, a pismo skarżącej z dnia 21 marca 1993 r. takich zmian nie zawierało. Skarżąca podnosiła w nim bowiem fakt niewykorzystania części nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu. W skardze na decyzję skarżąca M. K. wskazała, decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1993 r. nie usunęła z obrotu prawnego pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a jedynie zmieniła ją, zwężając powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości, co wynika wprost z treści ostatniego zdania pkt II decyzji. Dlatego jej zdaniem, decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. nadal istnieje w obrocie prawnym, a decyzja z 1993 r., nr [...] nie zmieniła całego uregulowania wynikającego z prowadzonego w odniesieniu do działki nr [...] procesu wywłaszczeniowego. Skarżąca zarzuciła, że w decyzji zmienionej w trybie art. 155 kpa nie został określony cel wywłaszczenia, a fakt nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. poddaje w wątpliwość dopuszczalność zmiany takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który na mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd jest zobowiązany do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przede wszystkim podkreślić należy, że celem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Z kolei przedmiotem postępowania w takiej sprawie jest ustalenie istnienia tych wad. Organ nadzoru dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa obowiązany jest wyczerpująco ustalić stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji. Postępowanie nadzorcze podlega bowiem tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe, a więc mają do niego przede wszystkim zastosowanie zasady określone w przepisach art. 7, 77, 80, 138 kpa i inne, z tym jedynie zastrzeżeniem, że przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji uznały, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. nie istnieje w obiegu prawnym, ponieważ została zmieniona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1993 r., wobec czego odpadła podstawa do jej kwestionowania. Jednakże uszła uwadze organów regulacja zawarta w punkcie II decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. W punkcie tym znajduje się sformułowanie odnoszące się do decyzji z dnia [...] marca 1976 r. o treści: "Pozostałą część wymienionej na wstępie decyzji pozostawia się bez zmian". Organy nie odniosły się do treści tego zapisu i nie ustaliły, czy na skutek wydania decyzji z dnia [...] listopada 1993 r., decyzja z dnia [...] marca 1976 r. utraciła moc w całości czy też w części i ewentualnie w jakiej części. Organ powinien odnieść się do treści wniosku M. K. z dnia [...] maja 1993 r., w którym, co prawda zwraca się ona o zmianę decyzji z dnia [...] marca 1976 r., jednakże uzasadnia to faktem nie zagospodarowania części działki, a także wnosi o zwrot tej części nieruchomości. Pamiętać bowiem należy, że sugestia zmiany decyzji wyszła od organu (Wojewody [...]), który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r., uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1992 r. o zwrocie na rzecz M. K. część nieruchomości o powierzchni [...]m2, wskazał organowi możliwość zmiany decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. Słusznie bowiem skarżąca podnosi, te zgoda strony na zmianę decyzji musi być wyraźna, nie budząca wątpliwości. Treść wniosku skarżącej z dnia [...] maja 1993 r. na taką jednoznaczność nie wskazuje, a decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. w pkt. I-IV nie odnosi się do zwrotu nieruchomości. Podnieść także należy, że poprzednio rozpoznając sprawę z wniosku skarżącej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] października 1999 r. polecił, aby przed podjęciem decyzji w sprawie legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1976 r. Wojewoda z urzędu ocenił legalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1993 r. Jednakże ocena legalności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. powinna nastąpić w odrębnym postępowaniu, które organ ma możliwość wszczęcia z urzędu, a co w niniejszym przypadku zgodnie z poleceniem organu nadrzędnego powinien uczynić. Jest to bowiem odrębna sprawa administracyjna, która ma za przedmiot badanie innej decyzji administracyjnej. Badanie takie powinno się zakończyć wydaniem orzeczenia, od którego strony mają możliwość odwołania się. Tymczasem organ dokonał oceny legalności decyzji z 1993 r. w innym postępowaniu, przez co doszło do naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących np. zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, uniemożliwienie stronie przedstawienia dowodów oraz wypowiedzenia nie co do już zebranego materiału dowodowego, braku rozstrzygnięcia w formie przewidzianej prawem i niemożność odwołania się od niego. Wniosek o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 1976 r. powinien być rozpoznany po prawomocnym rozstrzygnięciu przedmiocie legalności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. Jest to o tyle istotne, gdyż jak wskazały organy, decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1976 r. już w dacie wydania była dotknięta wadą z art.156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem została wydana na podstawie uchylonej decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za zgodą stron może być zmieniona w trybie art. 155 kpa tylko taka decyzja, która nie jest dotknięta wadami kwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (vide np. orzeczenie NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. I SA 1245/97, z dnia 24 marca 1988 r. I SA 1087/97). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że ma rację skarżąca, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art.107 § 3 kpa, a postępowanie przed organem drugiej instancji nie czyni zadość wymogom art.138 kpa. Wywody merytoryczne w uzasadnieniu organu drugiej instancji sprowadzają się jedynie do stwierdzenia, że wobec zmiany decyzji w dniu [...]listopada 1993 r. brak jest podstaw do kwestionowania decyzji z dnia [...] marca 1976 r., co jest niewystarczające wobec wymogów art. 107 § 3 kpa. Poza tym zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławszy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszej instancji, (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie i dać temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. Na końcu niniejszych wywodów i na ich marginesie podnieść należy, że organy administracji wydając orzeczenie z dnia [...] grudnia 2002 r. i [...] sierpnia 2002 r. popadły w niekonsekwencję. Uznały bowiem, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. bowiem nie istnieje ona w obrocie prawnym. Skoro zdaniem organu wystąpiła przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania nadzorczego, bowiem nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis 157 § 3 kpa, a nie wydawać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności. Mając na uwadze wszystkich wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3, 138 § 1 pkt 1 kpa, a charakter naruszeń uzasadnia uchylenie decyzji obydwu instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Rozstrzygnięcie z pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią przepisu art. 152, a z pkt. 3 wyroku art. 200 wyżej powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie kwestie podniesione w niniejszym uzasadnieniu.