I OSK 774/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka /spr./, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 660/04 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 lutego 2004 r. (...) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 300 zł /słownie: trzysta/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Wyrokiem z dnia 18 lutego 2005 r., VI SA/Wa 660/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 lutego 2004 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Z. P. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż skontrolowany przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego pojazd niesłusznie został zakwalifikowany do kategorii regularnych publicznych przewozów osób i ich bagażu, a na tej właśnie podstawie została wydana skarżona przez Z. P. decyzja. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ pojęcie przewozu regularnego definiuje się jako publiczny przewóz osób i ich bagażu spełniający cztery wskazane w przepisie warunki. Po pierwsze jest on wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych; po drugie - wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, po trzecie - należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości i po czwarte - wykonywany jest zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 wzmiankowanej ustawy. Z tak sformułowanej treści omawianego przepisu, zdaniem Sądu, jasno wynika, iż na jego podstawie do złamania prawa dochodzi jedynie, gdy przewoźnik zachowuje się jak wykonujący regularny publiczny przewóz osób i ich bagażu, a zatem zachowuje się w sposób wskazany w art. 4 pkt 7 lit. "a-c", lecz nie posiada na ten przewóz wymaganego pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, iż nie może być mowy o złamaniu prawa na podstawie art. 4 pkt 7, bowiem skontrolowana działalność nie spełniała przesłanek komentowanego przepisu, nie było podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości cennika za przejazdy ani wywieszonego rozkładu jazdy. Stąd też należy uznać, iż przewoźnikowi nie można było zarzucić naruszenia art. 18 ustawy o transporcie drogowym /wymogu uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych/, a ustalenia dokonane przez organ były błędne. Sąd zakwestionował również argumentację organu, jakoby treść art. 23 pkt 2 lit. "c" przedmiotowej ustawy, miała przesądzać o tym, że do kwalifikacji przewozów jako regularnych publicznych przewozów osób i ich bagaży nie jest wymagane spełnienie wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7. Powołany przepis odnosi się bowiem do sytuacji wykonywania przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym, a w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że rolą sądu jest badanie legalności zaskarżonej decyzji, a nie tworzenie lub uzupełnianie własnym orzeczeniem brakujących regulacji prawnych. Od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł w ustawowym terminie skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 pkt 7 i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ oraz nieuwzględnienie w toku wykładni art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP, w następstwie czego błędnie uznano, iż do zakwalifikowania przewozu jako regularnego, tj. wymagającego uzyskania zezwolenia, niezbędne jest m.in. wywieszenie rozkładu jazdy na dworcach lub przystankach autobusowych, i że stanowi to istotę przewozu regularnego. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu organ podniósł, że dokonana przez Sąd wykładnia nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia charakteru normy zawartej w art. 4 pkt 7 przedmiotowej ustawy, dokonana jest w oderwaniu od celów ustawy, a ponadto prowadzi do przyznania ochrony działaniom podejmowanym w złej wierze i w celu obejścia ustawy, co w konsekwencji prowadzi do dyskryminacji przedsiębiorców wykonujących przewozy regularne na podstawie posiadanych zezwoleń. Podkreślił, że art. 4 pkt 7 odnosi się do wypadków, gdy przewozy regularne odbywają się na podstawie i w ramach zezwolenia, natomiast w odniesieniu do przewozów wykonywanych bez takiego zezwolenia odczytywany winien być przez pryzmat konstytutywnych cech przewozu regularnego. Takimi istotnymi cechami przewozów regularnych, zdaniem organu, jest działalność polegająca na przewozie /a/ osób, /b/ w sposób regularny, /c/ na podstawie rozkładu jazdy podanego do publicznej wiadomości i za ustalona z góry opłatą. Nie jest jednak ważne, czy owe rozkłady wywieszone są na dworcach lub przystankach autobusowych, czy też do wiadomości publicznej podawane są w innej formie np. jak w przedmiotowej sprawie - poprzez rozdawanie ich przez kierowcę pasażerom. Nie jest bowiem ważna forma ale cel działań przedsiębiorcy - zachęcenie do korzystania z jego usług z podaniem ich warunków. Ponadto treść art. 23 pkt 2 lit. "c" powoływanej ustawy świadczy o tym, iż ustawodawca dopuszcza wykonywanie przewozów regularnych nie spełniających jednocześnie wszystkich warunków określonych w art. 4 pkt 7 ustawy. Skarżący organ podkreślił, że argument o niemożności określenia przewozu jako regularnego publicznego przewozu osób i ich bagażu tylko z uwagi na brak na przystankach i dworcach wywieszonych rozkładów jazdy jest niezasadny, zasadza się na błędnej wykładni art. 4 pkt 7 i dopuszcza w istocie wykonywanie przewozów regularnych bez żadnych zezwoleń, a tym samym podważa sens starania się o zezwolenie z art. 18 ust. 1 ustawy. Godzi to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, dyskryminując tych przewoźników, którzy wykonują przewozy na podstawie uzyskanych zezwoleń. Narusza jednocześnie zasadę demokratycznego państwa prawa i praworządności, a to poprzez unikanie poszukiwania przez Sąd racjonalnej z punktu widzenia celów wykładni prawa, poprzestając wyłącznie na jego literalnym i oderwanym od szerszego kontekstu znaczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji oraz skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 poz. 1371 ze zm./ stanowi, że ustawa ta określa zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego: krajowego, międzynarodowego, niezarobkowego krajowego przewozu drogowego, jak i zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego. W myśl art. 5 ust. 1 podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, natomiast wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych /transport drogowy osób/ wymaga zezwolenia o czym stanowi art. 18 ust. 1 ustawy. W sprawie niniejszej bezsporną okolicznością jest, że Z. P. właścicielka samochodu marki mercedes nr rej. (...) posiadała na ten samochód zezwolenie na wykonywanie krajowego transportu zarobkowego przewozu osób, ale jako taksówka osobowa /dowód - zezwolenia nr 517/, a nie na przewóz regularny. W czasie kontroli dokonywanej przez inspektora - Inspekcji Transportu Drogowego, jaka miała miejsce w dniu 5 marca 2003 r. na przystanku MZK stwierdzono, że samochodem marki mercedes wykonywany jest przewóz osób na linii pokrywającej się z linią MZK nr 4 w W. W czasie kontroli stwierdzono, że za przejazd pobierana była opłata w kwocie 1 zł lub 1,30 zł, co oświadczyli pasażerowie jadący tym samochodem, natomiast o rozkładzie jazdy pasażerowie byli informowani przez wręczanie im rozkładu jazdy przez kierowcę, w czasie kiedy samochód wykonywał dany kurs. Z załączonego rozkładu wynika, że był w nim określony początkowy i końcowy przystanek oraz godzina odjazdu. Kierowca nie wydawał pasażerom biletów, gdyż samochód zarejestrowany był jako taksówka i nie posiadał kasy fiskalnej, a jedynie taksometr, na którym była nabita kwota 56 zł. Kierowca przyznał, że wykonywał kursy przewozu osób od godziny 13.00 do czasu kontroli tj. do godziny 17.15 i zebrał za przejazdy około 100 zł. Należy podkreślić, że samochód ten miał tablice za przednią szybą z numerem linii 4, którą kierowca usunął w dniu przeprowadzania kontroli, ponieważ został poinformowany, że są kontrole z Inspekcji Transportu Drogowego. Na tle tego stanu faktycznego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały wyczerpane wszystkie przesłanki, jakie musi spełniać regularny przewóz stosownie do art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut naruszenia tego przepisu jak i art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zawarty w skardze kasacyjnej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za zasadny. Art. 4 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o transporcie drogowym zawiera definicję określeń, którymi posługuje się ustawodawca w tej ustawie, tak zwany słowniczek pojęć. W pkt 7 art. 4 podane zostało co należy rozumieć przez przewóz regularny - publiczny przewóz osób i bagażu. Warunki określające to pojęcie zostały zawarte w podpunktach od "a" do "d" pkt 7 art. 4 ustawy. Sąd nie zwrócił uwagi, że w podpunkcie "d" ustawodawca wyraźnie zaznaczył, że warunkiem dokonywania przewozu osób i bagażu jest uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, o którym mowa w art. 18 ustawy. Jeżeli osoba nie posiada zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, to nie może wywieszać rozkładu jazdy na przystankach, na jakich się zatrzymuje, gdyż stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy rozkład odjazdów i przyjazdów oraz długość linii regularnej muszą być uzgodnione na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego i muszą być złożone do wniosku o uzyskanie zezwolenia. Skoro był wykonywany przewóz osób bez zezwolenia, to nie może być mowy o wywieszeniu rozkładu jazdy na przystankach, gdyż zostały naruszone przepisy ustawy o transporcie drogowym i przewóz ten dokonywany jest nielegalnie. W art. 87 ust. 1 wyraźnie zostało powiedziane, że kierowca pojazdu samochodowego przy wykonywaniu przewozów regularnych musi okazać kontrolującemu - zezwolenie. Zezwolenia kierowca nie mógł okazać, gdyż nie było wydane na przewóz regularny - mimo jego wykonywania. Prawidłowo zatem organy w oparciu o art. 92 ustawy o transporcie drogowym wobec naruszenia przepisów tej ustawy nałożyły karę pieniężną, wysokością odpowiadającą stawkom określonym w załączniku do ustawy. Gdyby podzielić rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że definicja przewozu regularnego przesądza o wykonywaniu tego rodzaju transportu, to niezrozumiałe staje się wyłączenie spod tej definicji podpunktu "d" pkt 7 art. 4 ustawy. Definicja przewozu regularnego, jakiej użył ustawodawca na potrzeby niniejszej ustawy, to publiczny przewóz osób i rzeczy, jeżeli tylko spełnia on wszystkie warunki zawarte w kolejnych podpunktach wzmiankowanego przepisu. Oznacza to, że definicję tę stosować należy do osób wykonujących przewóz zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, a więc posiadających, stosownie do art. 18, odpowiednie zezwolenie. Słuszne jest zatem stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, iż w przypadku wykonywania przewozu osób należy w oparciu o całokształt materiału ustalić, czy przewóz osób, w taki sposób jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, wymaga zezwolenia. Nie ulega w niniejszej sprawie żadnej wątpliwości, że do wykonywania przewozu osób na linii MZK W. samochodem marki mercedes zarejestrowanym jako taksówka niezbędne było uprzednie uzyskanie zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Z tych też względów skarga kasacyjna jest zasadna, a wobec naruszenia prawa materialnego w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.