III SA/Lu 408/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu Z. oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D.K. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego J.K. od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2004 r. nr Gk.7438/W/16-7/47/02/2004 o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu Z., położonego na obszarze gminy W.. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta decyzją z dnia [...] marca 2004 r. wprowadził do operatu ewidencji gruntów obrębu Z. następujące zmiany: 1) w części kartograficznej: a) usunął z rysunku mapy drogę oznaczoną numerem 284 na odcinku od punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i nr 279 do punktu nr 280, b) w związku z powyższym zmienił dotychczasowy nr działki 284 na nr 284/1, c) usunął z rysunku mapy istniejący błędny opis przebiegu granicy "granica wsch. str. dr.", a wpisał właściwy "granica wschodnia strona rowu", 2) w rejestrze gruntów: a) w jednostce rejestrowej [...], w której jako władającego wpisano Urząd Gminy zmienił nr działki 284 – na 284/1 i jej powierzchnię z wielkości 0,43 ha na 0,23 ha (droga), 3) ponadto dodał w punkcie III, że granica i powierzchnie działek o numerach: 252/2, 253, 254, 256, 260, 261, 262, 263, 264, 266, 270/2, 271, 272, 273, 274 i 275 położonych we wsi Z. nie ulegają zmianie, a w punkcie IV dodał, że granice i powierzchnie działek o numerach: 107, 108, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124/1, 125/1, 126, 127, 128, 129, 130, 131, 132, 133, 134, 135, 136, 137, 138, 139/1, 326, 141, 142 i 143 położonych we wsi WR. nie ulegają zmianie. W dotychczasowych dokumentach archiwalnych operatu ewidencji gruntów stwierdzono błędnie opisany przebieg granicy pomiędzy wsią Z. i WR.. Wydana decyzja doprowadza do zgodności część kartograficzną operatu ewidencyjnego z częścią opisową. Z dokumentacji źródłowej wynika, że granicę pomiędzy wsiami stanowi linia przebiegająca z punktu granicznego nr 277 przez punkty nr 278 i 279 do punktu 280. Od momentu założenia operatu ewidencyjnego obrębu Z. w latach 60-tych na mapie ewidencyjnej istniał błąd w postaci wykreślenia odcinka drogi, którego nie było na gruncie. Opisana niezgodność została ujawniona w trakcie sprawy sądowej o ustanowienie drogi koniecznej, przeprowadzonej z udziałem J.K.. W odwołaniu przedstawiciel ustawowy D.K. podniósł, że decyzja pierwszoinstancyjna nie jest wystarczająco udokumentowana, pomija obowiązujące normy prawne i rażąco narusza interes społeczności lokalnej. Organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja o wprowadzonych zmianach nie narusza granic działek i praw własności strony i osób, których działki przylegają do rowu i spornej drogi. Decyzja pierwszoinstancyjna jedynie porządkuje rozbieżności zaistniałe w treści dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której założono w latach 60-tych operat ewidencji gruntów. Żądanie strony, aby objąć aktualizacją granicę pomiędzy obrębem Z. i WR. na całej długości odcinka drogi stanowiącej działkę nr 284, nie jest uzasadnione, bowiem dalszy odcinek drogi przebiega po gruntach wsi Z. i nie stanowi przedmiotu sprawy. Charakter sprawy nie wymagał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odnośnie zarzutu, jakoby stronie nie była znana treść dokumentu sporządzonego po wizji terenowej w dniu 27 lipca 2002 r., organ podniósł, że w czasie wizji sporządzono notatkę służbową na okoliczność faktycznego przebiegu drogi. Nie zachodziła potrzeba powiadamiania właścicieli przyległych do drogi działek. Na powyższą decyzję przedstawiciel ustawowy D.K. – J.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji wadliwość, gdyż sankcjonuje ona fizyczną likwidację odcinka drogi nr 284 poprzez fakt braku usytuowania tej właśnie drogi nr 284 w obrębie wsi WR. oraz dowolną interpretację faktów. Zdaniem J.K. wydana decyzja nie została wydana na żądanie strony, która wnosiła o rozgraniczenie gruntów obrębu WR. i Z. Przedmiotową decyzją zamiennie wprowadzono zmiany w operacie gruntów obrębu Z. Ponadto uzasadnienie decyzji nie zawiera merytorycznego odniesienia się do zarzutów postawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, zatem podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że pozostaje ona w zgodzie z obowiązującym prawem. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454). Zaskarżona decyzja Starosty eliminuje rozbieżności zaistniałe w treści dokumentacji geodezyjnej, na podstawie której w latach 60-tych założono operat ewidencji gruntów. Rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej polegały na niezgodności pomiędzy mapą ewidencyjną a protokołami granicznymi znajdującymi się w operacie pomiarowym wsi Z., z których wynika, że granica pomiędzy obrębami Z. i WR. na odcinku objętym aktualizacją przebiega z punktu granicznego nr 277 przez punkty 278, 279 do punktu nr 280 i stanowi ją krawędź rowu. Powyższe potwierdza także szkic graniczny stanowiący nieodłączną część protokołu. Natomiast mapa ewidencyjna na wyżej wymienionym odcinku ukazuje zamiast linii granicznej biegnącej wzdłuż rowu – drogę. Informacje, jakie zawiera ewidencja gruntów i budynków wymienione są w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym w ewidencji tej zamieszcza się między innymi dane dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sposób zakładania i prowadzenia ewidencji, a także szczegółowy zakres informacji nią objętych określa rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 44 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. w zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi – należy do związanych z prowadzeniem ewidencji zadań starosty. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Tryb aktualizacji operatu ewidencyjnego uregulowany jest w § 45 – 49 powołanego rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, na podstawie § 54 rozporządzenia, starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji i w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie (§ 54 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia). Niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji, o której mowa wyżej, podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 54 ust. 6 rozporządzenia). Podzielić należy stanowisko organu, według którego przeprowadzając okresową weryfikację danych ewidencyjnych i usuwając stwierdzone niezgodności w trybie aktualizacji danych zawartych w ewidencji obrębu Z., wprowadzono w operacie ewidencji gruntów Z. zmiany, które nie naruszają granic działek i praw własności skarżącej oraz osób, których działki przylegają do granic działki nr 284 oraz działki nr 311. Zaskarżoną decyzją, zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, wprowadzono udokumentowane zmiany do bazy danych ewidencyjnych. Zmiany znajdują potwierdzenie w dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w posiadaniu organu (czyli w opracowaniach geodezyjnych i kartograficznych, o których mowa w § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zatem zarzuty J.K., że działka nr 284 powinna być uwzględniona w ewidencji gruntów wsi WR., nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonych dowodów. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przedstawiciela ustawowego skarżącej dotyczący przekroczenia granic uznania administracyjnego - z uwagi na fakt, iż w przypadku aktualizacji nie jest podejmowana decyzja uznaniowa, lecz tzw. decyzja związana, tj. taka, w której jeżeli uprawniony organ stwierdzi określony stan rzeczy, zobowiązany jest wydać określoną prawem decyzję. Z określeń użytych w przepisach regulujących weryfikację danych ewidencyjnych i aktualizację operatu ewidencyjnego (§ 47 ust. 1 rozporządzenia: "Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych."; § 54 ust. 6 rozporządzenia: "Niezgodności stwierdzone w wyniku weryfikacji (...) podlegają usunięciu w trybie przewidzianym dla aktualizacji operatu ewidencyjnego"; nie znajdują się tam słowa takie jak "może") wynika, że zaskarżona decyzja jest decyzją związaną. Podkreślić należy, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Owa ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż czynności podejmowane w trybie określonym dla tego typu działań, nie wywołują skutków w postaci nabycia czy utraty praw własności. Są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Jest to szczególnie ważne ze względu na cel jej prowadzenia, związany między innymi z faktem, iż dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego, planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych (art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), ewidencja ta jest postawą do udzielania informacji o gruntach, budynkach i lokalach (art. 24) oraz wchodzi w skład terenowych i krajowych zestawień zbiorczych objętych tą ewidencją (art. 25). Rejestracyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz administracyjno-techniczny charakter weryfikacji danych ewidencyjnych oznaczają, że podnoszony przez skarżącą zarzut sankcjonowania fizycznej likwidacji odcinka drogi jest w postępowaniu dotyczącym aktualizacji danych ewidencyjnych ewidencji gruntów chybiony. Warto również dodać, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie doprowadziła do likwidacji drogi. Przede wszystkim "droga" ta nie jest drogą w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838) i w związku z tym nie może zostać zlikwidowana w sposób określony przepisami prawa administracyjnego. Odcinek drogi, o którym pisze skarżący, przebiega po nieruchomości prywatnej i dlatego wszelkie roszczenia dotyczące prawa przejazdu powyższą nieruchomością mogą być rozpatrywane jedynie na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego. Wskazać ponadto należy, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne związane z ewidencją gruntów (art. 20-26 tej ustawy) i problematykę rozgraniczania nieruchomości (art. 29-39 ustawy). Stosownie do art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczanie nieruchomości przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). Wydanie więc decyzji administracyjnej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nie należy do właściwości organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, jakim jest starosta, lecz leży w gestii wójta. Nie może być zatem uwzględniony przez Sąd zarzut podniesiony przez skarżącą, iż organ pierwszej instancji (Starosta) wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił wniosku J.K. o przeprowadzenie rozgraniczenia gruntów obrębu WR. i Z., ponieważ rozgraniczenie gruntów jest przedmiotem innego postępowania przeprowadzanego przez inny organ. Stwierdzić również należy, że zarzuty przedstawiciela skarżącej dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, nie znajdują uzasadnienia. Z przepisów prawa materialnego nie wynika bowiem, żeby w sprawie miał zastosowanie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzje wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, zatem w postępowaniu nie doszło do naruszenia tego przepisu. Nie uchybiono również zasadzie praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 kodeksu). W ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie Sąd uznał za stosowne odnieść się do pism strony znajdujących się w aktach sądowych sprawy (z dnia 15 listopada 2004 r. i z dnia 17 grudnia 2004 r.). Wskazać należy, że brak możliwości umocowania A.K. do występowania w sprawie w charakterze pełnomocnika J.K. wynika z przepisu art. 34 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników, przy czym w art. 35 § 1 ustawy postanowiono, że "pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto (...) rodzeństwo (...)". Zatem wyłącznie w odniesieniu do strony, przepisy prawa dają podstawę, by jej rodzeństwo mogło zostać umocowane do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym. Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. jp