I SA/Po 139/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Małecki Sędziowie NSA Sylwia Zapalska Asesor sąd. WSA Maciej Jaśniewicz (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Ewa Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę. /-/ M.Jaśniewicz /-/ J.Małecki /-/ S.Zapalska Pismem z dnia [...] działający przez pełnomocnika wniósł do Naczelnika Urzędu Skarbowego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniósł w nich nieistnienie obowiązku zapłaty dochodzonej kwoty i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Uzasadniając wskazano , że na mocy tytułu wykonawczego z dnia [....] o nr [...] skarżący został wezwany do uiszczenia kwoty [...] zł z tytułu postoju samochodu w Strefie Ograniczonego Postoju bez uiszczenia opłaty od [...] do [...] , co zdaniem wnioskodawcy pozbawione było podstaw faktycznych i prawnych. Podniósł , że pojazd był parkowany w wjeździe do bramy , czego nie można uznać za postój na miejscu w strefie parkowania. Zgodnie z § 4 Regulaminu strefy parkowania objęte strefą są tylko miejsca w pasie drogowym z wyłączeniem tzw. kopert. Ponadto zgodnie z obowiązującym Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5.07.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych (Dz. U. Nr 89 poz.416 ) powołanym w tytule wykonawczym wraz z aktami Zarządu i Prezydenta, właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie na drodze publicznej był organ zarządzający ruchem na drodze - jakim był wojewoda. Uprawnienie to zostało przekazane gminie dopiero na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz. U. nr 51 poz.608) i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie , co potwierdziły wyroki SN i NSA. Skoro wierzyciel nie był uprawniony do ustalania i pobrania opłaty , to tym bardziej nie było dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zachodzi brak podstawy materialnej i formalnej do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgodnie z dyspozycją art.34§ 1 i §4 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. u. Z 1991 r. nr 36 poz. 161 z póź. zm.; dalej ustawy) - Naczelnik Urzędu Skarbowego zwrócił się do wierzyciela - Z. D. M. z wnioskiem o ustosunkowanie się w sprawie zarzutów. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Z. D. M. nie uznał zarzutów za zasadne. W uzasadnieniu stwierdzono , że obowiązek opłat za parkowanie został uregulowany Uchwałą nr Zarządu Miasta, a następnie Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] oraz Zarządzeniem Prezydenta z dnia [...] nr [...] . Podniesiono także , że opłaty za parkowanie są należnościami o charakterze administracyjnoprawnym i podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art.2 ustawy zgodnie , z którym egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gmin. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik dłużnika wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Z. D. M. po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał zarzuty za zasadne w części dotyczącej wymagalności opłat ustalonych w oparciu o Uchwałę nr [...] Zarządu Miasta- uznanej prze NSA za niezgodną z prawem i w związku z tym umniejszył zaległość główną wymienioną w tytule wykonawczym do łącznej kwoty [...] zł a pozostałych zarzutów nie uznał za słuszne. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Skargę na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik zobowiązanego wnosząc o jego uchylenie. Wyrokiem z dnia [...] w sprawie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę tą oddalił. Wyrok jest prawomocny. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego na podstawie art.123 kpa w związku z art.34§4 ustawy uznał za zasadne zarzuty wniesione pismem z dnia [...] w części dotyczącej wymagalności opłat w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Miasta z dnia [...] w sprawie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych i w związku z tym umniejszył należność główną do kwoty [...] zł a w części dotyczącej niedopuszczalności egzekucji administracyjnej zarzuty oddalił. W uzasadnieniu wskazano, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym i rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela. Podniesiono , że zarządzenia Prezydenta Miasta korzystają z domniemania legalności i muszą być respektowane przez organ administracji samorządowej. Jako nietrafny oceniono także zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, ponieważ opłaty za parkowanie pojazdów są należnościami o charakterze administracyjnym i podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie art.2 i art.3 ustawy. Wskazano , że na podstawie porozumienia zawartego dnia 26.10.1993 r. pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta przekazano kompetencje z zakresu administracji rządowej do wykonania organom gminy w tym kompetencje organu zarządzającego ruchem na drogach publicznych w granicach administracyjnych miasta Prezydentowi Miasta. Zarząd Miasta Uchwałą z dnia [...] udzielił pełnomocnictwa Dyrektorowi jednostki budżetowej o nazwie Z. D. M. do działania w imieniu Miasta , w zakresie zadań określonych w statucie , a w przedmiotowej sprawie dotyczących organizacji parkowania pojazdów na drogach publicznych , a także pobierania i dochodzenia opłat z tego tytułu. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik dłużnika wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc na podstawie art.33 pkt.1 i pkt.6 ustawy nieistnienie obowiązku zapłaty i niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w pierwotnym piśmie z dnia [...] o braku podstaw faktycznych i prawnych z uwagi na parkowanie we wjeździe do bramy na podstawie zgody właściciela. Pełnomocnik podniósł ponownie, że egzekucja jest niedopuszczalna z uwagi na niedopuszczalność przekazania uprawnień do ustalania i pobierania opłat za postój przez Wojewodę porozumieniem na Prezydenta Miasta. Postanowieniem z dnia [...] w sprawie [...] Dyrektor Izby Skarbowej w utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł , że zgodnie z art.29 § 1 ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym , natomiast bada z urzędu dopuszczalność egzekucji. Skoro podstawą zarzutu jest kwestionowanie roszczeń wierzyciela to może chodzić wyłącznie o sytuacje powstałe po wystawieniu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art.34 § 1 ustawy organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o wypowiedzenie się co do zasadności wniesionych zarzutów. Wypowiedź wierzyciela była dla organu wiążąca na podstawie art.33 pkt.1-5 ustawy. Ponadto zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej egzekucja zaległych opłat za postój pojazdów w strefie ograniczonego postoju prowadzona jest na podstawie art.2 ustawy. Ewentualne wyjaśnienia zasadności roszczenia winno być dokonane pomiędzy wierzycielem a zobowiązanym. Pismem z dnia [...] G. G. działający przez pełnomocnika złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej i wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego , które miało istotny wpływ na wynik sprawy bądź stwierdzenie jego nieważności jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając wskazano , że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji , a ta w przedmiotowym przypadku była niedopuszczalna. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.07.1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów na drogach publicznych , właściwym do wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych był organ zarządzający ruchem na drodze , a takim był wojewoda. Uprawnienie to przekazano gminie na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.06.2000 r. i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia [...] w sprawie [...] w wyroku z dnia [...] w sprawie [...] . Gmina nie była uprawniona do ustalania i egzekwowania należności za postój w strefie ograniczonego postoju. Przesądza to o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej , o której mowa w art.33 pkt.6 ustawy. Bezzasadne są twierdzenia o przeniesieniu uprawnień w drodze porozumienia bowiem należy uznać je za całkowicie niedopuszczalne. Wydane bez podstawy prawnej Zarządzenie Prezydenta Miasta nie może być podstawą jakichkolwiek obowiązków obywatela , a tym samym , że egzekucja administracyjna nie jest dopuszczalna. Skarżący stanął na stanowisku , że nie ma on obowiązku wszczynania odrębnej procedury prawnej celem podważenia bezprawnego jego zdaniem Zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do przepisu art.97 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U nr 153 po.1271 ze zm.) - sprawy , w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ). Jedynie w przypadku wpisu i innych kosztów sądowych mają zastosowanie w takich sprawach przepisy obowiązujące , a zatem przepisy ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zm.). Na podstawie art.134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu sądowo - administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa , w tym także tych nie podnoszonych w skardze , które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie , a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego ( zakaz reformationis in peius ). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie , albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Treść skargi oparta została na błędnym założeniu jakoby kognicja Sądu w niniejszej sprawie obejmowała zarówno kontrolę prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i rozstrzyganie zasady nakładania opłat za parkowanie na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego nie naruszają prawa bowiem materia podnoszona przez skarżącego w skardze nie mogła być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z art.29 §1 ustawy wynika , że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jedynym ustaleniem , które musiał poczynić w tej materii organ egzekucyjny po zgłoszeniu zarzutów przez G. G. było to , czy w ogóle jest dopuszczalna egzekucja opłat za zajęcie pasa drogowego w strefie ograniczonego postoju w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji oraz po zasięgnięciu opinii wierzyciela , czy parkowanie w bramie wjazdowej do posesji za zgodą jej właściciela zwalniało go od ponoszenia opłat. Dyrektor Izby Skarbowej wyraził pogląd , że taka egzekucja jest co do zasady dopuszczalna. Należy zgodzić się z tym , że obowiązek uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny i podlega egzekucji administracyjnej. Wynika on z przytaczanych przez organy egzekucyjne przepisów art.2§ 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy. Pierwszy z nich stanowi , że egzekucji administracyjnej podlegają następujące obowiązki: 1) podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a drugi , że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ani zatem organy egzekucyjne , ani też Sąd nie mogą badać sprawy od strony merytorycznej. Jedyną właściwą drogą dla skarżącego , wbrew poglądowi zawartemu w skardze jest kwestionowanie uprawnień Prezydenta Miasta do ustalania opłat za parkowanie w osobnym postępowaniu , bądź skorzystanie z trybu powództwa przeciwegzekucyjego na ogólnych zasadach. Co do możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji co do obowiązku uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i poglądy te nie były kwestionowane ( por. wyrok NSA z [...] w sprawie [...] , publ. [...] ; wyrok NSA [...] w sprawie [...] , niepubl.). Powołane zaś prze pełnomocnika skarżącego wyroki [...] w sprawie [...] (publ. OSNP [...] ) i NSA z [...] w sprawie [...] (publ. Orzecznictwo w sprawach Samorządowych [...] ) , nie zapadły na tle prowadzenia postępowań egzekucyjnych , lecz w sprawach skarg na uchwały organów gminy ustalające opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Należy zatem podkreślić, że kognicja Sądu w niniejszej sprawie nie obejmuje kontroli legalności aktu prawnego , na podstawie którego ustalana jest i prowadzona egzekucja administracyjna należności za parkowanie pojazdów w strefie ograniczonego parkowania. Co do zarzutu nieistnienia obowiązku uiszczania opłaty za parkowanie pojazdu z uwagi na miejsce nie objęte strefą ograniczonego postoju, tj. bramą wjazdową , to należy zauważyć , że w tym przypadku właściwym był tryb przewidziany w art.34§1 ustawy. Stanowi on natomiast , że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Stanowisko zatem , które zostało wyrażone przez Z. D. M. było wiążące dla organu egzekucyjnego. Wymaga zresztą podkreślenia , że skarżący również w tym trybie dokonał kontroli instancyjnej tego postanowienia , a skierowana do Sądu skarga została prawomocnie oddalona w sprawie [...] przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Należy zatem podzielić stanowisko wyrażone w powołanym w postanowieniu przez Dyrektora Izby Skarbowej wyroku NSA z dnia [...] w sprawie [...] (publ. LEX [...] ) , że zestawienie zdania drugiego art.29 § 1 ustawy , przesądzającego , iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym , z art.33 pkt.1 ustawy pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego m.in. na nieistnieniu obowiązku , prowadzi do wniosku , że chodzi wyłącznie o sytuację , kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności , która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego. Przepis art. 33 pkt. Ustawy stanowi bowiem jasno , że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Okolicznością taką w rozpatrywanym przypadku mogłoby być jedynie uchylenie zarządzeń Prezydenta Miasta, co jednak nie nastąpiło w chwili rozpatrywania sprawy przez Dyrektora Izby Skarbowej. Z tych przyczyn , nie dopatrując się naruszenia procesowego i materialnego prawa podatkowego , orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz1270). /-/M.Jaśniewicz /-/ J.Małecki /-/ S.Zapalska uk