II OSK 900/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska (spr.) Małgorzata Stahl Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego " V." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1715/03 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Usługowego " V." Sp. z o.o. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1715/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowego "V." Spółka z o.o. w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] września 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowemu "V." Sp. z o.o. w S. rozbiórkę nośników reklamowych w ilości 15 sztuk usytuowanych w liniach regulacyjnych ul. M. i P. w S. wzniesionych w latach 1991-94 bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wyszczególnionych w załączniku graficznym stanowiącym integralną część decyzji. Zgodnie z ustaleniami zarówno poprzednio, jak i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren, na którym są usytuowane sporne nośniki reklamowe, przeznaczony jest na cele związane z budową i przebudową drogi krajowej. Nośniki te wzniesione zatem zostały niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Usunięcie tych nośników uzasadnione jest również interesem społecznym tj. przebudową drogi finansowanej częściowo z funduszu Phare. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2000 r., jednakże rozstrzygnięcie organu II instancji zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2002 r. NSA stwierdził m.in., iż organy nadzoru budowlanego zbyt pochopnie uznały, że prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w S. w sprawie sygn. akt [...] o zabezpieczeniu powództwa skarżącego Przedsiębiorstwa przeciwko Gminie S., zakazujące Gminie podejmowania działań skutkujących usunięcie z nieruchomości komunalnych nośników reklamowych umieszczonych przed dniem 30 kwietnia 1999 r. nie dotyczy nośników będących przedmiotem tej sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oznaczonego za załączniku do decyzji organu I instancji jako nr 3 – i w tej części umorzył postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż będąc związany na mocy art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 3 lipca 2002 r., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego zwrócono się również do P.P.U. "V." o wskazanie tych nośników reklamowych, które nie należały do tego przedsiębiorstwa. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał za niezasadną, zauważając, iż nie kwestionuje się zawartego w decyzji rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, tj. ustaw – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz z dnia 7 lipca 1994 r. Nie zarzucono także naruszenia przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do przedmiotowej sprawy. Jedyną podstawą skargi jest zarzut naruszenia art. 386 § 6 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji zarzut ten jest nietrafny. Art. 386 § 6 k.p.c. nie znajdował zastosowania w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, gdyż ustawa o NSA zawierała własny odpowiednik wyrażonej w nim zasady w art. 30. Obecnie jest to art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż odniesienie się do zawartej między skarżącą Spółką a Gminą S. umowy miało na celu jedynie umożliwić ustalenie, które nośniki są przedmiotem postępowania. Kwestia ta przestała być sporna po wyjaśnieniach złożonych przez skarżącą w piśmie z dnia 14 lipca 2003 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło P.P.U. "V." Sp. z o.o. w S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji I i II instancji w całości, o ile zaistnieją przesłanki z art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżące Przedsiębiorstwo wniosło także o przyznanie zwrotu kosztów procesu za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz o zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezachowanie zasady działania na podstawie przepisów prawa i wydanie decyzji mimo obowiązywania postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia 24 listopada 1999 r. o zakazie podejmowania przez Gminę S. działań skutkujących usunięciem z nieruchomości komunalnych nośników reklamowych. Ponadto zarzucono naruszenie przez organy I i II instancji: - art. 365 k.p.c. poprzez nieuwzględnienie postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia 24 listopada 1999 r. jako przeszkody do wydania decyzji o rozbiórce nośnika, - art. 24 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł orzekać w sprawie, w której pozostaje on z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki lub w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej, - niezastosowanie przez organy administracji, jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 49 Prawa budowlanego, który nie pozwala na orzekanie o rozbiórce w ciągu 5 lat od zakończenia budowy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające w szczególności na: - niewłaściwej ocenie dowodów – art. 233 k.p.c. i art. 231 kpc w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - niezastosowanie przez Sąd I instancji art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanek nie zaistniała wobec czego kontrola Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. ustawy - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania – o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 1. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. od 6 i 24 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. od 365, 233 i 231 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 170 cyt. wyżej ustawy. Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy stwierdzić co następuje: Przede wszystkim przypomnieć należy, że dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego i materialnego przez sąd administracyjny. Naruszenia prawa popełnione przez organy administracyjne mogą być natomiast podnoszone w skierowanej do sądu administracyjnego skardze na wydane przez te organy orzeczenie. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi naruszenie stosownych przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów. W skardze kasacyjnej tego rodzaju zarzut nie został sformułowany. W tej sytuacji zarzut naruszenia przez sąd art. 6 i 24 kpa, które to przepisy od 1 stycznia 2004 r. nie mają zastosowania do postępowania przed sądami administracyjnymi, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2004 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w wyczerpujący sposób normuje postępowanie przed tymi sądami. 2. Za bezzasadny – w okolicznościach niniejszej sprawy – należy uznać zarzut naruszenia przez sąd art. 365 kpc. Zawarty w postanowieniu zabezpieczającym – wydanym w toku prowadzonego postępowania o ustalenie istnienia umowy dotyczącej posadowienia nośników reklamowych – zakaz rozebrania ww. obiektu przed rozstrzygnięciem sporu przez sąd powszechny może mieć znaczenie, jak to trafnie zauważył sąd, dla postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi natomiast przeszkody dla rozpoznania rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego. 3. Nie okazał się również trafny zarzut naruszenia przez sąd art. 233 i 231 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 ppsa. Stosownie bowiem do brzmienia art. 106 § 5 ppsa do postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd (§ 3 cyt. artykułu) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzał określonego w § 3 ust. 106 ppsa postępowania dowodowego, wobec czego nie zachodziła potrzeba stosowania wymienionych wyżej przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. 4. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez sąd art. 170 ppsa. Wymieniony wyżej przepis – stanowiący odpowiednik art. 365 § 1 Kpc dotyczy mocy wiążącej prawomocnych orzeczeń sądu administracyjnego. Uzasadnienie tego zarzutu zdaje się wskazywać, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak jednak wyraźnego wskazania w tym zakresie powoduje, iż nie jest możliwym merytoryczne odniesienie się sądu do tak sformułowanego zarzutu. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ppsa). Brak więc wyszczególnienia, które przepisy i dlaczego zostały naruszone czynią skargę kasacyjną nienadającą się do kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. 5. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną nie został naruszony przez sąd art. 49 Prawa budowlanego. Ponieważ budowa przedmiotowych obiektów – co jest niesporne – została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stosownie do brzmienia art. 103 ust. 2 tej ustawy do tego rodzaju obiektu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Prawo budowlane z 1974 r. nie zawierało przepisu stanowiącego odpowiednik art. 49 – Prawa budowlanego z 1994 r. – przewidującego przedawnienie dokonania rozbiórki obiektów budowlanych. W tej sytuacji przepis ten w niniejszej sprawie nie mógł być stosowany. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.