VII SA/Wa 230/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. i S. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r znak: [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, VII SA /Wa 230 / 04 U Z A S A D N I E N I E Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust 4 Prawa budowlanego nakazał J. i S. małżonkom J. w terminie do [...] września 2001 r. przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej i budowlanej wykonanych robót związanych z samowolną przebudową zjazdu z drogi krajowej Nr [...][...] - [...] znajdującego się przy posesji nr [...] we wsi [...] gmina [...], przedłożenia orzeczenia technicznego o zgodności wykonanych robót budowlanych z Polskimi Normami , przepisami techniczno – budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej wykonanej przez uprawnioną osobę oraz przedłożenia pozytywnej opinii zarządcy drogi odnośnie wykonanych robót budowlanych . W uzasadnieniu decyzji organ wskazał , że przeprowadził w dniu [...] maja 2001 r. wizję lokalną z udziałem zarządcy drogi oraz małżonków J. – właścicieli nieruchomości na której zlokalizowany jest zjazd . Po jej dokonaniu i w oparciu o dostarczone przez strony dokumenty organ ustalił , że zjazd został przebudowany poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na jego poszerzeniu do ok. 12,7 m. . Wymieniono przepust oraz wykonano nawierzchnię betonową . Zarządca drogi , który wskazywał ,że roboty wykonane zostały w 2000 r. w ocenie organu nie przedstawił na to wiarygodnego dowodu .Natomiast S. J. przedstawił oświadczenie poprzedniego właściciela nieruchomości S. K. który twierdził ,że zjazd został wykonany w roku 1993 a S. J. sprzedał nieruchomość w roku 2000 r. Fakt ten potwierdził także kierownik budowy J. K. oraz sąsiad S. J. – H. G. . W tej sytuacji wobec braku pozwolenia na wykonanie powyższych robót oraz braku zgody zarządcy drogi na użytkowanie poszerzonego zjazdu organ wydał decyzję mającą na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem . Wobec upływu określonego wyżej terminu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] października 2001 r. wydał na podstawie art. 51 ust 2 Prawa budowlanego decyzję nakazująca przywrócenie zjazdu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę części poszerzonej ponad 5,5 m w stosunku do stanu pierwotnego . Decyzja ta została wydana , gdyż inwestor nie spełnił obowiązku nałożonego w decyzji z [...] lipca 2001 r. tj. nie przedstawił w wyznaczonym terminie pozytywnej opinii zarządcy drogi co do wykonanych robót . Od decyzji tej odwołanie złożyli małżonkowie J. i przedstawili uzgodnienie na modernizację istniejącego zjazdu wydane przez Kierownika Zarządu Dróg w [...] i w związku z tym wnieśli o zastosowanie art. 132 kpa . Działając w trybie art. 132 kpa organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2001 r. i nakazał małżonkom J. rozebrać część poszerzonego ponad szerokość 7 m zjazdu . Ponownie od tej decyzji odwołali się J. i S. J. . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie pierwszej instancji w sprawie . Organ odwoławczy stwierdził , że brak było przesłanek do zastosowania art. 132 kpa bowiem organ uwzględnił odwołanie skarżących tylko częściowo . Nadto wskazał , że aktualne będzie rozpoznanie odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2001 r. Przed jego rozpatrzeniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2003 r. na podstawie art. 157 § 1 kpa i 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1pkt 2 kpa stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2001 r. nakazującej J. i S. J. wykonanie określonych czynności . Organ uznał ,że decyzja narusza rażąco art. 51 Prawa budowlanego bowiem jak wynikało z jej uzasadnienia organ przyjął ,iż samowolne wykonanie przebudowy zjazdu miało miejsce przez poprzedniego właściciela w 1993 r. czyli w dacie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Dlatego stosownie do postanowień z art. 103 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do tej samowoli powinny mieć zastosowanie przepisy z 1974 r. Stwierdzona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wada , w ocenie tego organu powodowała nieważność wydanej decyzji . Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał odwołanie od decyzji rozbiórkowej z dnia [...] października 2001 r. i decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe . We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzeniu nieważności małżonkowie J. domagając się jej uchylenia wskazali , że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie kwestionował faktu , że modernizacja zjazdu miała miejsce w roku 1993 r. i dokonana była przez S. K. poprzedniego właściciela tej nieruchomości , który posiadał zgodę zarządcy dróg na tę modernizację . Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2001 r. i powtórzył twierdzenie ,że skoro organ wojewódzki ustalił , że samowolne pobudowanie zjazdu miało miejsce w 1993 r. to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. czym naruszył przepis art. 103 pkt 2 tej ustawy w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Poza tym wskazał ,że odwołujący się w ogóle kwestionuje fakt zaistnienia samowolnej przebudowy zjazdu przez swoich poprzedników prawnych . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli małżonkowie J. i podnieśli ,że wypełnili wszystkie obowiązki wynikające z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. a tym samym doprowadzili roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem . Poza tym podnieśli ,że żadnej samowoli przy modernizacji zjazdu w 1993 r. nie było gdyż były właściciel posiadał zgodę zarządcy drogi na jego ulepszenie . Nadto skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie to nie powinno się do sprawy wracać gdyż jest zakończona . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie ale nie z przyczyn wskazanych w jej wywodach . W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji administracyjnych, w związku z czym organ stwierdzając nieważność decyzji zobowiązany jest wykazać nie tylko, że naruszony został przepis prawa ale również, że w okolicznościach konkretnej sprawy naruszenie to ma rażący charakter. Między innymi w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny , to z kolei w realiach przedmiotowej sprawy oznacza ocenę prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanego przez organ wydający kontrolowaną decyzję . Ustalenia te wpływają bowiem bezpośrednio na konieczność stosowania odpowiedniej normy prawnej zawartej w konkretnej ustawie Prawo budowlane obowiązującej w dacie powstania obiektu bądź w dacie rozstrzygania przez organ . Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także poprzedzająca ją decyzja tego organu nie spełniają ostatniego wymogu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w lakonicznych motywach zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy uznał naruszenie art. 51 ust pkt 2 - Prawa budowlanego za rażące. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ani ewentualna oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter naruszonych przepisów nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Organ nie odniósł się w żaden sposób do bogatego materiału dowodowego tej sprawy traktując kontrolowaną decyzję w oderwaniu od całego materiału dowodowego i postępowania które toczyło się w tej sprawie. Nie są znane motywy jakimi kierował się organ stwierdzając nieważność decyzji w aspekcie toczącego się postępowania , a ocena prawna stanu faktycznego sprawy nie została przez organ ujawniona . O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.06.1995 r. sygn. akt III ARN 22/95 ). W tym kontekście należy mieć na uwadze , że jakkolwiek istnieje sprzeczność między podstawą prawną decyzji a przytoczonymi w uzasadnieniu organu ustaleniami faktycznymi to jednak stan faktyczny w sprawie był sporny . Ustalenia organu co do daty zrealizowania zjazdu w obecnym kształcie są kwestionowane zarówno przez inwestora który twierdzi , iż w sprawie w ogóle nie było samowoli budowlanej jak i zarządcę drogi który twierdzi , że przedmiotowy zjazd został poszerzony przez skarżącego do szerokości 12 m w 2000 r. Stwierdzając nieważność kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji organ przyjął, że narusza ona w rażący sposób art. 51 ust 1 pkt 2 - Prawa budowlanego z 1994 r., ponieważ w decyzji ustalono , iż rozbudowa zjazdu w warunkach samowoli miała miejsce w roku 1993 r. a organ zastosował przepis ustawy obowiązującej od 1 styczna 1995 r. czyli Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. Tymczasem przepis art. 103 ust 2 stanowi że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdzić należy, że braki kontrolowanej decyzji zwłaszcza w zakresie ustaleń faktycznych były poważne i czyniły ją wadliwą. O tym jednakże czy naruszenie wskazanego przepisu należy uznać za rażące, zadecydować powinny okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy. Podstawowe znaczenie w tym zakresie miałby zatem ustalony przy zastosowaniu reguł określonych między innymi przepisami art. 7 i 77 § 1 kpa stan faktyczny sprawy , który rzutowałby na stosowanie odpowiednich przepisów prawa . Bez oceny ustalonego stanu faktycznego w tej sprawie nie jest możliwe odniesienie się do prawidłowości zastosowanych przepisów. Postępowanie o stwierdzenie nieważności - jak to wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny - jest samodzielnym postępowaniem, którego celem jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji przewidzianej w art. 156 § 1 kpa . W niniejszej sprawie organ nadzoru nie wyjaśnił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla dokonania oceny czy naruszenie przepisu art. 51 ust 1 pkt 2 - Prawa budowlanego miało rażący charakter skoro nie odniósł się do ustaleń faktycznych . Tym samym nie wykazał , że ta niezbędna do stwierdzenia nieważności decyzji przesłanka została spełniona. Z przyczyn powyższych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.