II SA/Bd 18/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w przedmiocie wstrzymania działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 18/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z [...] 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia "T. z siedzibą w W., uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta C. z dnia [...] 2004 r. znak [...] zwracające podanie wnoszącemu ze względu na to, że w sprawie właściwy jest sąd powszechny i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pełnomocnik firmy T. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia działalności przemysłowej przez "C." w strefie "A" uzdrowiska C. przy ul. R., żądając wydania decyzji o wstrzymaniu tej działalności przemysłowej, a także o uchylenie decyzji zezwalającej na przejazd ciężkiego transportu kołowego przez strefę "A" uzdrowiska do warsztatów "C." w C. oraz wydanie postanowienia zabezpieczającego o natychmiastowym wstrzymaniu nielegalnie prowadzonej działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...]2004 r. Burmistrz Miasta C. uczynił przedmiotem rozpoznania punkt 3 wniosku dotyczący zezwolenia na przejazd ciężkiego transportu kołowego przez strefę "A" uzdrowiska do warsztatów "C." w C., uznając, że w pozostałych kwestiach wnioskodawca winien wnieść odrębne podanie do organu właściwego. Postanowienie to, w wyniku zaskarżenia przez pełnomocnika firmy "T.". zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...]2004 r. Burmistrz Miasta C. zawiesił postępowanie w sprawie rozpoznania punkt 3 wniosku z 20.5.2004 r., natomiast w przedmiocie wniosku opisanego w punktach 1, 2, 4 wydał postanowienie z [...]2004 r. w którym postanowił zwrócić podanie wnoszącemu z tego względu, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny. Burmistrz podniósł, że nie jest właściwy w sprawach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez spółki prawa handlowego. Organ wyjaśnił, że "C." nabył budynki odlewni i warsztatu mechanicznego od przedsiębiorstwa Uzdrowisko C. i nie wydał w tym zakresie zezwolenia na prowadzenie działalności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło skarżącemu, że Burmistrz Miasta C. nie może wydać decyzji nakazującej wstrzymanie prowadzenia działalności gospodarczej przez firmę "C." w strefie "A" uzdrowisko C., gdyż godziłoby to w zasadę wolności gospodarczej wyrażoną w art. 20 i 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ingerencja w sferę zachowań podmiotów gospodarczych musi mieć oparcie w ustawie i nie może stanowić arbitralnej działalności organów administracji publicznej. W ocenie SKO ani przepisy ustawy z 17.6.1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz. U. Nr 23, poz. 150 ze zm.) ani przepisy innych ustaw nie zawierają przepisów, które upoważniałyby jednostki samorządu terytorialnego do wstrzymania działalności gospodarczej podmiotów gospodarczych, które prowadzą działalność stanowiącą tzw. "czynności zastrzeżone w statucie". Samorządowe Kolegium odwoławcze dostrzega przepis karny penalizujący podejmowanie na obszarze ochrony uzdrowiskowej czynności zastrzeżonej w statucie uzdrowiska. W ocenie organu II instancji słusznie uznano, że żądania zawarte we wniosku skarżącej spółki T. nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Mają one charakter roszczenia negatoryjnego opartego o art. 222 § 2 K.c. w związku a art. 144 K.c. a więc mogą być rozpoznane jedynie na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Wskazano na treść przepisu art. 66 § 3 K.p.a. i wyrażono pogląd, że przepis ten może być stosowany jedynie w sytuacji, gdy nie wszczęto jeszcze postępowania administracyjnego. Po wszczęciu postępowania, jeżeli okaże się, że żądanie nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, to postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła T. Pełnomocnik spółki wniósł o wydanie orzeczenia o wstrzymaniu produkcji przemysłowej w zakładzie produkcyjnym należącym do "C." zlokalizowanego w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej w C. produkującą na skalę przemysłową w centrum uzdrowiska wkłady kominowe z blachy kwasoodpornej oraz inne urządzenia dla duńskiego rolnictwa, którego ciężki transport samochodowy na podstawie nielegalnego zezwolenia Burmistrza C. dewastuje drogi dojazdowe, zabytkowe łazienki i zakłóca funkcjonowanie uzdrowiska. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie skarżącego nie można uznać, że zlokalizowanie w strefie "A" uzdrowiska zakładu przemysłowego jest dozwolone skoro stanowi rażące naruszenie art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym oraz statutu uzdrowiska C. wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] 1995 r. nr [...]. Powołany statut w § 2 ściśle określa, jakie czynności nie mogą być zrealizowane w strefie "A" bezpośredniej ochrony uzdrowiskowej bez zgody Ministra Zdrowia. W przedmiotowej sprawie Minister Zdrowia nie wydał wymaganej prawem zgody na lokalizację zakładu przemysłowego, a po uzyskaniu wiadomości o powyższych naruszeniach prawa, podjął bezskuteczną interwencję. Ministerstwo Zdrowia wystąpiło do Burmistrza C. domagając się wstrzymania nielegalnej działalności przemysłowej w zakresie obróbki galwanicznej w centrum uzdrowiska w strefie "A" bezpośredniej ochrony uzdrowiskowej. Naczelny Lekarz Uzdrowiska dokonał odręcznej adnotacji na piśmie "C." co stało się sygnałem do nabycia od Przedsiębiorstwa Uzdrowisko C. przez Spółkę z o.o. "C." działki o powierzchni 1.759 m2 wraz z budynkami stanowiącymi odrębną własność od gruntu i doprowadziło do uruchomienia na przełomie 2001/2002 szkodliwej produkcji przemysłowej w strefie "A" uzdrowiska. Nie sposób założyć, że Naczelny Lekarz Uzdrowiska w C. nie posiadał wiedzy, że opinie dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarach "B" i "C" ochrony uzdrowiskowej wydaje się w formie postanowienia, a opinie dotyczące w strefie "A" uzdrowiska leżą wyłącznie w gestii Ministra Zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Operując językiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., zawartym w jednej z kasacji od wyroku tut. Sądu, również rozważania Kolegium można określić jako "dywagacje", oderwane często od obowiązujących przepisów prawa. Prowadząc rozważania na temat swobody gospodarczej nie można zapominać, że prowadzenie tej działalności musi się odbywać z zachowaniem obowiązującego porządku prawnego. Nie do przyjęcia jest aprobata koncepcji braku reakcji Burmistrza Miasta C. na oczywisty fakt prowadzenia działalności gospodarczej w strefie "A" uzdrowiska. Na prowadzenie działalności w tej strefie wymagana jest zgoda Ministra Zdrowia i mając informację o braku tej zgody nie można przyjąć koncepcji łamania prawa i nie podejmować w tym zakresie żadnej działalności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych prawem. "Warunki określone prawem" określone są w wielu przepisach prawa administracyjnego. Przykładowo można tutaj wymienić chociażby prawo budowlane czy prawo ochrony środowiska. Statut uzdrowiska jest prawem miejscowym, a zatem prowadzenie działalności gospodarczej musi uwzględniać wymagania statutu. Nie można zatem uznać, że sprawy te nie należą do zakresu prawa administracyjnego. Art. 18 cytowanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, że przedsiębiorca jest obowiązany spełniać określone przepisami prawa warunki wykonywania działalności gospodarczej, w szczególności dotyczące ochrony przed zagrożeniem życia, zdrowia ludzkiego i moralności publicznej, a także ochrony środowiska. Przepis ten przykładowo wymienia wartości chronione prawem administracyjnym. Sądy administracyjne nie mają uprawnień do wstrzymania działalności gospodarczej, stąd wniosek zawarty w skardze nie może być spełniony. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. uprawnienia takie posiadają organy administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoich dywagacjach całkowicie pominęło uregulowania art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który przewiduje, że w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie zagrożenia życia lub zdrowia, powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, wójt, burmistrz lub prezydent miasta niezwłocznie zawiadamiają właściwe organy administracji publicznej. W tym przepisie należy upatrywać podstawę prawną dalszych działań Burmistrza C. Przepis ustępu 3 tego artykułu przewiduje, że w przypadku braku możliwości zawiadomienia o prowadzeniu działalności niezgodnie z przepisami ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta mogą nakazać, w drodze decyzji, wstrzymanie wykonywania działalności gospodarczej na czas niezbędny, nie dłuższy niż 3 dni. Oznacza to, że w pierwszej kolejności należy powiadomić właściwe organy o działalności niezgodnej z przepisami ustawy, a przynajmniej o podejrzeniu prowadzeniu takiej działalności. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2000 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) to Burmistrz Miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy. Jeżeli przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przewidują uprawnienia dla Burmistrza Miasta do wstrzymania działalności gospodarczej to oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest nie sąd powszechny, a Burmistrz Miasta C. Jest to sprawa z zakresu administracji publicznej. Jeżeli sprawa należy do właściwości innych organów, to wówczas należy postąpić w sposób opisany w art. 65 K.p.a. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje go do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, to sposób postępowania w takiej sytuacji wskazuje przepis art. 66 K.p.a. Zwrot podania następuje dopiero wówczas, gdy organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że organem właściwym jest sąd powszechny. Nie znajduje aprobaty Sądu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności umorzenia w tej sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wręcz odwrotnie, wniosek o wszczęcie postępowania ma także swój przedmiot należący do sfery prawa administracyjnego, do którego należy ustosunkować się merytorycznie. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonego postanowienia.