VI SA/Wa 1186/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. wydaną przez W. S.A. z siedzibą w O. (dalej jako W. S.A.) udzielono skarżącemu, działającemu wówczas pod nazwą "P." Spółka z o.o. w W., zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] (dalej jako W.) w zakresie wyrobów wytworzonych na terenie [...], określonych w Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług GUS jako komputery i inne urządzenia do przetwarzania informacji. Zezwolenie zostało udzielone do dnia [...] września 2017 roku na warunkach zgodnie, z którymi Spółka powinna rozpocząć działalność gospodarczą na terenie [...] do [...] grudnia 2001r. (pkt II.1 zezwolenia), zatrudnić na terenie [...]: co najmniej 10 osób w terminie do [...] grudnia 2001 r., 15 osób w terminie do [...] grudnia 2002 r., 20 osób w terminie do [...] grudnia 2003 r.(pkt II.2 zezwolenia). Ponadto Spółka powinna ponieść wydatki inwestycyjne w wysokości minimum 100.000 euro w terminie do [...] czerwca 2002 r. Decyzja ta została wydana w oparciu o art. 16 ust. 1, 5, 7, 8 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 600 z późniejszymi zmianami – dalej, jako ustawa o sse). Powyższe warunki zostały dwukrotnie zmienione decyzjami ministra właściwego do spraw gospodarki tj.: - decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Minister Gospodarki zmienił zezwolenie w ten sposób, że termin rozpoczęcia działalności gospodarczej, zatrudnienia co najmniej 15 osób i zainwestowania 100.000 euro ustalił na dzień [...] grudnia 2002 r., a termin zatrudnienia 20 osób ustalił na dzień [...] grudnia 2003 r. - decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ponownie przedłużył terminy realizacji warunków zezwolenia w ten sposób, że ostateczny termin rozpoczęcia działalności, zatrudnienia co najmniej 15 osób i zainwestowania 100.000 euro ustalił na dzień [...] grudnia 2003 r. zaś termin zatrudnienia 20 osób przedłużył do [...] grudnia 2004 r. W dniu 3 lutego 2003 r. Zarządzający S. S.A. poinformowała Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, że zaplanowana na dzień 22 stycznia 2004 r. kontrola Spółki "P.", dotycząca realizacji warunków zezwolenia nr [...] nie mogła się odbyć z powodu nieobecności osoby uprawnionej do reprezentowania Spółki. W piśmie tym wskazano, iż przedsiębiorca nie posiada siedziby na terenie W. i nie dotrzymał warunków zezwolenia ponieważ nie rozpoczął na terenie [...] działalności gospodarczej, nie zatrudnił co najmniej 15 osób i nie poniósł określonych w zezwoleniu nakładów inwestycyjnych. W związku z tym w dniu [...] lutego 2004 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia nr [...]. W odpowiedzi na to zawiadomienie skarżący wyjaśnił, że główną przyczyną nie podjęcia działalności gospodarczej na terenie [...] było skrócenie okresu zwolnień podatkowych dokonane ustawą z dnia [...] października 2003 r. o zmianie ustawy o [...] i niektórych ustaw. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. W. S.A. jako zarządzający [...] wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia Spółce "P." zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. powołując się na art. 16 ust. 5 ustawy o [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, że przedsiębiorca nie wywiązał się z warunków określonych w pkt. II. 1, 2, 3 zezwolenia, co zostało także odnotowane przez komisję kontrolną w dniu 22 stycznia 2004 r. Ponadto wskazano, iż firma "P." Spółka z o.o. w dniu [...] grudnia 2000 r. zakupiła od W. S.A. nieruchomość gruntową, na terenie której miała być prowadzona działalność gospodarcza. Przedsiębiorca nie reguluje zobowiązań finansowych, wynikających z ustalonych rat płatności za zakupioną działkę oraz zobowiązań wynikających z partycypacji w kosztach administrowania strefy oraz prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucał, że nie został zapoznany z treścią protokołu pokontrolnego i wskazywał, iż pismami z dnia 29 grudnia 2003 r., 21 stycznia 2004 r., 23 lutego 2004 r. zwracał uwagę na zmianę warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...], w szczególności skrócenie okresu zwolnień podatkowych. Ponadto podnosił, że skrócenie okresu zwolnień podatkowych oraz opóźnienia inwestycyjne w infrastrukturę [...] stanowi nadzwyczajną zmianę stosunków w rozumieniu art. 3571 kodeksu cywilnego, za co przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności. W piśmie z dnia 19 marca 2004 r. skierowanym do Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Zarządzający [...] wyjaśnił, że stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy Prawo działalności gospodarczej organ upoważniony do kontroli realizacji zezwolenia dokonuje czynności kontrolnych wyłącznie w obecności osoby uprawnionej do reprezentowania przedsiębiorcy. Wobec nieobecności przedstawiciela Spółki w dniu kontroli żaden protokół nie został sporządzony, zaś wymienione w zażaleniu pisma skarżącego dotyczyły przede wszystkim propozycji rozwiązania umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej, zakupionej od W. S.A., co świadczy o rezygnacji przedsiębiorcy z prowadzenia działalności gospodarczej na terenie [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślono, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż przedsiębiorca nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie [...], a tym samym nie wywiązał się z warunków określonych w zezwoleniu. Ponadto zarzuty Spółki są bezpodstawne, bowiem Spółka pismem z dnia 8 stycznia 2004 r. została powiadomiona o terminie kontroli realizacji warunków zezwolenia. Zdaniem organu, argumenty przedstawione w zażaleniu nie mogą podważać zasadności zaskarżonego postanowienia. W skardze do Sądu strona wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. Podtrzymując argumenty zawarte w zażaleniu zarzuca, że Minister nie dokonał samodzielnie ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę a oparł się na kwestionowanym przez stronę stanowisku organu I instancji. Organ nie wziął pod uwagę faktu, iż Zarządzający [...] W. S.A. nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków zapewnienia (wybudowania) przewidzianej infrastruktury na terenie [...]. Podnosi jednocześnie, że wątpliwości budzi sama prawna dopuszczalność wydawania postanowień przez Zarządzającego [...] jako spółki prawa handlowego, z którym skarżący pozostaje w stosunkach gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wyjaśnił, że przez ponad trzyletni okres, jaki upłynął od dnia udzielenia skarżącemu zezwolenia aktywność Spółki ograniczyła się do dwukrotnego wnioskowania zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Natomiast Zarządzający [...] nie wykonał inwestycji związanych z uzupełnieniem brakujących elementów uzbrojenia działki gdyż skarżący nie przedstawił planu zagospodarowania nieruchomości, na podstawie, którego Zarządzający mógłby rozpocząć prace infrastrukturalne oraz skarżący nie wywiązał się w całości z obowiązku zapłaty za zakupioną nieruchomość. Ponadto skarżący dwukrotnie zwracał się z propozycją rozwiązania umowy zakupu nieruchomości, co może świadczyć o zamiarze rezygnacji z działalności gospodarczej na terenie [...]. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę Minister wskazał na przepis art. 20 ustawy o [...], zgodnie z którym w drodze rozporządzenia powierzono Zarządzającemu [...] wykonywanie w imieniu Ministra właściwego do spraw gospodarki bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie [...]. Natomiast wskazane przez skarżącego powody niemożności dotrzymania warunków zezwolenia nie mogą przesłaniać faktu, że przedsiębiorca nie podjął na terenie [...] żadnych działań zmierzających do zainicjowania procesu inwestycyjnego, w tym choćby rozpoczęcia prac projektowych czy wdrożenia procedur formalno-prawnych. Ponadto przyczyny określane przez stronę jako niezależne były już wcześniej brane pod uwagę przez Ministra przy zmianie warunków wydanego zezwolenia i nie podważają faktu nie wywiązania się z warunków zezwolenia w wymaganym terminie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżone postanowienie pod tym kątem Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 106 k.p.a. w związku z prowadzonym przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej (obecnie Ministra Gospodarki i Pracy) postępowaniem w sprawie cofnięcia zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej, udzielonego w dniu [...] listopada 2000 r. Spółce P. W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 k.p.a. występuje zatem organ administracji, przed którym toczy się postępowanie i organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. W konstrukcji prawnej wyrażonej w tym przepisie, stanowisko innego organu, wyrażone w jego postanowieniu, ma cechy dokumentu wyrażającego jedynie opinię co do warunków lub następstw decyzji administracyjnej - ogranicza się zatem do kształtowania przesłanek motywacyjnych organu, któremu powierzono rozstrzygnięcie sprawy co do istoty (vide wyrok NSA, sygn. akt I SA 883/99). Opinia ta nie ma jednak, jak wynika z treści ustawy o sse, mocy wiążącej. Przepis art. 16 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 października 1994 r. zobowiązuje ministra właściwego do spraw gospodarki do zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Stosownie do delegacji zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Minister Gospodarki wydał w dniu [...] czerwca 2001 r. rozporządzenie w sprawie powierzenia "W." S.A. udzielania zezwoleń na prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykonywania bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie [...] oraz ustalenia zakresu tej kontroli (Dz. U. z dnia 29 czerwca 2001, Nr 67, poz. 709). W myśl przepisów § 1 i § 2 powyższego rozporządzenia W. S.A., jako zarządzający [...] może udzielać w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie tej [...] oraz wykonywać bieżącą kontrolę działalności przedsiębiorców na terenie [...] w zakresie spełnienia warunków zezwoleń. Zgodnie z poglądami doktryny powierzenie to przesuwa kompetencje i czyni ze spółki akcyjnej samodzielny podmiot administrujący. Stanowisko to uzasadnia ranga aktu prawnego, mocą którego kompetencja jurysdykcyjna zmienia swój podmiot wykonawczy. Akt ten jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Nie można więc powiedzieć, iż powierzenie to ma jedynie charakter wewnętrzny i jest pewnym techniczno-organizacyjnym usprawnieniem. Przeciwnie, stanowi samoistną podstawę materialnoprawną do wydawania przez spółkę akcyjną decyzji administracyjnych (Szydło M., Rejent 2002/5/112 - t.2 artykuł pod tytułem "Spółka akcyjna jako podmiot administracji publicznej"). W tej sytuacji zarzuty skarżącego w zakresie podważania kompetencji Zarządzającego [...] jako spółki prawa handlowego w sprawie dopuszczalności do wydawania aktów administracyjnych, w tym postanowień w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy o sse należy uznać za bezpodstawne. Bezzasadny jest także, w ocenie Sądu, zarzut dotyczący braku dokonania przez organ samodzielnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( vide wyrok NSA, sygn. akt V SA 102/00). W rozpoznawanej sprawie sytuacja wymagająca przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu nie wystąpiła bowiem skarżący nie kwestionował faktu, iż nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie [...] lecz wskazywał jedynie, że nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych. Ponadto okoliczności sprawy były znane Ministrowi z urzędu bowiem dwukrotnie - decyzjami z dnia [...] stycznia 2002 r. i [...] lutego 2003 r. - Minister zmieniał terminy rozpoczęcia działalności gospodarczej przez skarżącego na terenie [...]. W związku z tym materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, strona nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o podjęciu jakichkolwiek działań administracyjnych zmierzających do rzeczywistej realizacji uzyskanego zezwolenia, jak też nie wykazała, iż podjęcie tego rodzaju starań (np. uzyskanie planu zagospodarowania nieruchomości ), nie było obiektywnie możliwe. Strona ograniczała się jedyne do podkreślania pogorszenia swej sytuacji w związku ze skróceniem okresu zwolnień podatkowych. Dokonując zatem oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego legalności, nie zaś słuszności, należy stwierdzić, że nie narusza ono przepisów ustawy o sse ani też przepisu art. 106 k.p.a. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) oddalił skargę uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.