II OZ 210/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA - Eugeniusz Mzyk po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 1622/03 oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o oddaleniu wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 8 października 2004r., znak [...], w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 maja 2003r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budowli postanawia oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 24 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 1622/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2003r., znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki (pkt. 1) oraz oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 8 października 2004r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku (pkt. II). W uzasadnieniu powyższego postanowienia (w odniesieniu do rozstrzygnięcia objętego punktem I) Sąd przyjął, że skarżący we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powtarza jedynie zarzuty skargi z dnia 1 lipca 2003r. kwestionując zasadność i zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, zaś żadna z przesłanek mogących uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie została wykazana. Zdaniem Sądu nie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, objętego punktem II, Sąd stwierdził, że art. 61 § 3 powoływanej powyżej ustawy dopuszcza możliwość wstrzymania wykonania, obok aktów zaskarżonych, także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi tożsamość spraw w znaczeniu materialnym, gdyż postępowanie egzekucyjne dotyczy wykonania obowiązku, zaś postępowanie pierwotne - jego określenia, nałożenia, ustalenia. Postępowanie egzekucyjne jest więc postępowaniem odrębnym, w związku z czym nie może mieć do niego zastosowania wymieniony powyżej przepis. Na powyższe postanowienie z dnia 24 listopada 2004 r. zażalenie wniósł skarżący S. W.. Skarżący, podobnie jak we wniosku o wstrzymanie wykonania, podniósł że nie jest w stanie wykonać zobowiązania wynikającego z zaskarżonej decyzji, gdyż nie jest właścicielem gruntu, na którym budowla powstała i nie on jest jej inwestorem. Wniosek o wstrzymanie wykonania uzasadniony jest tym, że wykonanie zaskarżonych aktów może w rezultacie doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody, a ewentualne skutki będą trudne do odwrócenia. Natomiast wg skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia podjętego w postępowaniu egzekucyjnym jest uprawniony i uzasadniony, ponieważ jest to akt wydany w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja. Na tej podstawie skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2003 r. znak [...] oraz wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 8 października 2004r., znak [...] Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie jest uzasadnione. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych z reguły powoduje uszczerbek majątkowy, który może stanowić znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nie oznacza to jednak konieczności uwzględnienia, w każdej sprawie zawierającej rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Powołany przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wymienia kryteria, od których uzależnione jest rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu przez sąd. Co więcej obowiązkiem strony jest wykazanie okoliczności uprawdopodobniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Skarżący zarówno we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych rozstrzygnięć jak i w zażaleniu ogranicza się jedynie do stwierdzenia "że wykonanie zaskarżonych aktów może w rezultacie doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody, a ewentualne skutki będą trudne do odwrócenia". Ograniczenie się do tego rodzaju twierdzeń nie może być uznane za uzasadnione wykazanie przesłanek z art. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Poza tym należy mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 maja 2003r. obejmuje nakaz rozbiórki budowli, w skład której wchodzą : warstwy podbudowy wykonane z pospóły i tłucznia dolomitowego o grubości odpowiednio 15 cm i ok. 30-35 cm ułożone na głębokości 50 do 60 cm, długość warstwy pospóły wynosi 29 mb, długość warstwy tłucznia dolomitowego 18,5 mb, szerokość obu warstw 10,3 mb. W wyniku wzruszenia takiej decyzji przez sąd administracyjny, w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, może wprawdzie powstać niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, ale ze względu na charakter obiektu nie będzie to z istoty swej szkoda znaczna, jak również nie wystąpią trudne do odwrócenia skutki. Jeśli chodzi o zarzut skarżącego, iż nie jest on właścicielem terenu jak również inwestorem, zawarty także w skardze, będzie przedmiotem badania przez sąd administracyjny jednakże dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu skargi. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie jest bowiem ocena zasadności skargi w związku z tym argumenty odnoszące się do zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, w którym została podjęta, nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odnośnie kwestii związanej z oddaleniem wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 8 października 2004r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, to zgodnie z art. 61 § 3 powoływanej powyżej ustawy ochrona tymczasowa, jaką jest wstrzymanie wykonania, może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych, podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dokonując wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy" należy odwołać się do stanowiska orzecznictwa oraz doktryny, wyrażonych odnośnie rozumienia podobnego sformułowania użytego w art. 29 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U nr 74, poz. 368 ze zm.). "Ustawowy zwrot "w postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy" należy interpretować w ten sposób, iż przedmiotem tych postępowań może być sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową. Wynika z tego, iż art. 29 ustawy o NSA będzie mógł mieć zastosowanie nie tylko do aktów wydanych w postępowaniach zaliczanych do trybu głównego (toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji), ale także do aktów wydanych w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych (postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prawidłowej bądź dotkniętej wadami niekwalifikowanymi - art. 154 § 1, art. 155 i art. 161 § 1 k.p.a.) oraz w postępowaniach incydentalnych w stosunku do trybu głównego (np. dotyczących ukarania karą porządkową- art. 88 i 96 k.p.a. lub toczących się w trybie art. 106 k.p.a.)" /patrz: A.Skoczylas "Uwzględnienie skargi przez NSA a moc wiążąca postanowień", Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny 2002/3/57/. Natomiast "na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Pod względem podmiotowym na sprawę administracyjną składa się podmiot postępowania administracyjnego -strona lub strony, pod względem przedmiotowym zaś elementami sprawy administracyjnej jest treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny" (por. B.Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r. sygn. akt III Sa 103/97 publ.: OSP zeszyt 1, poz. 19). Pogląd ten zawarł również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99 (publikowana : ONSA 2001r. Nr 1 poz. 7, Monitor Podatkowy 2000r. nr 9 str. 3, Palestra 2001r. nr 1-2, str. 215). Poza tym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oświęcimiu z dnia 8 października 2004r. nie zostało wydane w trybie zwykłego postępowania, mającego na celu załatwienie sprawy ani także w trybach nadzwyczajnych lecz jest rezultatem niewykonania zaskarżonej decyzji. Ponadto postanowienie to może być zaskarżone w trybie przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew zatem odmiennym twierdzeniom zażalenia - w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na ostateczną decyzję nakładającą na stronę obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, przepis art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie stanowi podstawy prawnej do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podjętego w ramach już wszczętego postępowania egzekucyjnego w administracji. Na marginesie dotychczasowych uwag należy zauważyć, że z zasady postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nie jest rozstrzygnięciem, którego wykonanie może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Postanowienie tego rodzaju dotyczy świadczenia pieniężnego, które z reguły jest odwracalne, a w przypadku zaskarżenia go do sądu administracyjnego i ewentualnego uwzględnienia takiej skargi, pozostaje możliwość domagania się jego zwrotu. Z tych względów, skoro podniesione w zażaleniu zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku należało, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.