I SA/Wa 576/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę I SA/Wa 576/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Minister Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. A. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w sprawie wykreślenia z rejestru zakładów opieki zdrowotnej Niepublicznego ZOZ "[...]" z siedzibą w L. przy ul. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]’ w L. przy ul. [...], został wpisany do rejestru zakładów opieki zdrowotnej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. znak: [...]. Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2000 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 74, poz. 864) Zakład zobowiązany był do dnia [...] kwietnia 2001 r. złożyć wniosek o wpis zmian w rejestrze w zakresie danych dotychczas nieobjętych rejestrem. Pomimo wezwań kierowanych do Zakładu oraz do podmiotu, który utworzył Zakład (pismo Urzędu Wojewódzkiego w L. znak: [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz pismo znak: [...] z dnia [...] lutego 2003 r.) stosowne dokumenty nie zostały złożone. Kontrola Zakładu przeprowadzona w dniu [...] marca 2003 r. przez pracowników [...] Centrum Zdrowia Publicznego wykazała, że pod adresem wskazanym w dokumentach rejestrowych, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. nie udziela świadczeń zdrowotnych. Pismem z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] [...] Centrum Zdrowia Publicznego zwróciło się do L. K. – kierownika NZOZ "[...]" w L. z prośbą o złożenie w terminie do dnia [...] marca 2003 r. informacji dotyczących funkcjonowania Zakładu i wymaganych prawem dokumentów. W dniu [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] wykreślił Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. z rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Od powyższej decyzji w dniu [...] maja 2003 r. odwołanie złożył J. A. Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję ze względów proceduralnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ rejestrowy ponowił czynności. W trakcie postępowania wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji rejestrowej. Po wyznaczeniu dwóch kolejnych terminów kontroli, w dniu [...] września 2003 r. przystąpiono do czynności kontrolnych. Wobec nieobecności strony sporządzony został protokół. Protokół przesłany stronie w dniu [...] września 2003 r., został odesłany bez podpisu z adnotacją, że strona nie zgadza się z jego ustaleniami, jednak bez uzasadnienia swojego stanowiska. Wobec uchylania się strony od uzupełnienia dokumentacji rejestrowej oraz udostępnienia pomieszczeń, w celu przeprowadzenia kontroli, organ rejestrowy nie uwzględnił wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie przesunięcia terminu kontroli po dniu [...] października 2003 r. z uwagi na zamknięcie Zakładu do dnia [...] października 2003 r. z powodu przerwy urlopowej, oraz wniosku z dnia [...] września 2003 r. w sprawie przesunięcia terminu do złożenia dokumentacji rejestrowej do dnia [...] listopada 2003 r. w związku z faktem, że Zakład jest zamknięty do dnia [...] listopada z wyżej wymienionych powodów. Kontrola Zakładu przeprowadzona w dniu [...] września 2003 r. jak również czynności dokonane podczas postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją wykazują, że Zakład zaprzestał działalności, o czym zgodnie z postanowieniami art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 z późn. zm.) organ założycielski powinien powiadomić organ rejestrowy oraz złożyć wniosek o wykreślenie Zakładu z rejestru. O terminie kontroli zaplanowanej na dzień [...] września 2003 r. kierownik zakładu został powiadomiony w dniu [...] września 2003 r. (data na potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej). Niezależnie od powyższego należy podnieść, że nie można czynności kontrolnych utożsamiać z oględzinami, o których mowa w art. 79 §1 kpa. Ponadto, należy zaznaczyć, że zakład opieki zdrowotnej nie może zawiesić swojej działalności ze względu na przerwy urlopowe. Stałoby to w sprzeczności z art. 7 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z treści powyższego przepisu wynika, że żadne okoliczności nie mogą stanowić podstawy do odmowy udzielenia świadczenia zdrowotnego, jeżeli osoba zgłaszająca się zakładu opieki zdrowotnej potrzebuje natychmiastowego udzielenia świadczeń zdrowotnych ze względu na zagrożenie życia. W tej sytuacji niedopuszczalnym jest zamykanie zakładu na czas trwania urlopu. Zakład powinien być tak zorganizowany, aby urlopy pracowników nie powodowały jego zamknięcia. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. A. działający w imieniu Niepublicznego ZOZ "[...]" wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. W obszernym uzasadnieniu podniósł, że: W treści odwołania od decyzji Wojewody [...] wskazał, iż pismem z dnia [...] września 2003 r. (doręczonym [...] października 2003 r.), Dyrektor [...] Centrum Zdrowia Publicznego w L. poinformował go, iż nie przyjmuje wniosku złożonego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. o przełożenie czynności kontrolnych i wyznaczył ponownie termin kontroli na dzień [...] września 2003 r., jednakże Minister Zdrowia w skarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do wskazanego przeze niego uchybienia proceduralnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 79 § 1 kpa: "Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem", a w przedmiotowej sprawie powyższy przepis został naruszony, gdyż miało miejsce uchybienie terminu do zawiadomienia o terminie przeprowadzania czynności kontrolnych w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister Zdrowia uznał, że "nie można czynności kontrolnych utożsamiać z oględzinami, o których mowa w art. 79 § 1 kpa", z czym absolutnie zgodzić się nie można. Czynności kontrolne prowadzone przez pracowników [...] Centrum Zdrowia Publicznego stanowią część prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania administracyjnego, a w związku z tym czynności kontrolne uznać należy za jeden ze środków dowodowych, a tym samym zastosowanie w tej kwestii ma przepis art. 79 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo NSA. W dniu [...] października 2003 r. otrzymał pismo Dyrektora [...] Centrum Zdrowia Publicznego w L. oraz protokół z kontroli przeprowadzonej dnia [...] września 2003 r. wraz z prośbą o podpisanie i zwrot jednego egzemplarza, jednakże w związku z faktem, iż nie został prawidłowo poinformowany o terminie czynności kontrolnych i nie akceptował ustaleń kontroli, w której nie uczestniczył z powyżej wskazanych powodów, tym samym nie mógł zaakceptować treści rzekomego "protokołu z kontroli". Podkreślił ponadto, iż o kontroli w dniu [...] września 2003 r. został poinformowany przez Dyrektora [...] Centrum Zdrowia Publicznego dnia [...] października 2003 r., a w związku z tym zarzucana mu nieobecność w siedzibie Zakładu w dniu rzekomej kontroli pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Zauważył także, iż sam organ rejestrowy wskazał, że w dniu [...] września 2003 r. "sporządzony został jednostronny protokół", a w związku Minister Zdrowia utrzymując w mocy decyzję organu I instancji winien wskazać na podstawy prawne skierowanej do mnie "prośby o podpisanie i zwrot jednego egzemplarza" protokołu z rzekomej kontroli. Ewentualne czynności kontrolne powinny być dokonywane w obecności osób uprawnionych do reprezentowania kontrolowanego podmiotu, a nie jest mu wiadome, by którakolwiek z osób uprawnionych do reprezentowania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w L. uczestniczyła w rzekomej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2003 r. Bardzo istotna jest zasada czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu, bez której strona byłaby rzeczywiście nie podmiotem, lecz przedmiotem toczącego się postępowania. Zasada ta zapisana jest w art. 10 k.p.a. i jest ona wprowadzona jako uprawnienie strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Przejawia się ona np. w obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, prawa strony dostępu do akt sprawy, prawa do zgłaszania dowodów, obowiązku zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniósł, że o terminie kontroli zaplanowanej na dzień [...].09.2003 r. – kierownik ZOZ został powiadomiony [...].09.2003 r. (data na potwierdzeniu odbioru przesyłki poleconej), oraz to że nie można czynności kontrolnych utożsamiać z oględzinami, o których mowa w art. 79 § 1 kpa, oraz to że ZOZ nie może zawiesić swojej działalności ze względu na urlop i wniósł o oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie narusza ona obowiązującego prawa. Wykreślenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (a takim zakładem był "[...]") z rejestru stanowi swoiste ultima ratio, a zatem środek ostateczny, który w świetle przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r., Nr 91, poz. 408 ze zm.) można stosować tylko wówczas, gdy przewidziane w ustawie prawne normy oddziaływania organu rejestrowego (sprawującego nadzór) i faktycznie podjęte przez ten organ działania nie doprowadziły do stanu zgodnego z prawem. Pogląd ten ma swoje uzasadnienie w normatywnej konstrukcji nadzoru nad zakładami opieki zdrowotnej, z którego jednoznacznie wynika obowiązek wykonywania przez ten organ niewładczych środków nadzoru określonych w art. 65 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (przeprowadzenie kontroli, wizytacja pomieszczeń, obserwacja czynności związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych). Zachowanie kierownika niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej "[...]" oraz jego organu założycielskiego uniemożliwiło wykonanie przez organ nadzoru czynności wynikających z powyższego przepisu. Natomiast brak tablicy informacyjnej na budynku, w którym miał prowadzić działalność niepubliczny zakład opieki zdrowotnej sugerował, o zaniechaniu działalności przez "[...]", tym bardziej, że zakład zobowiązany na podstawie § 11 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30.08.2000 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2000 r. Nr 74, poz. 864) w terminie do [...].04.2001 r. do złożenia wniosku o wpis zmian w rejestrze w zakresie danych dotychczas nie objętych rejestrem, nie złożył go. Zgodnie z treścią wyżej powołanego przepisu kontrola do przeprowadzenia, której upoważniony był Wojewoda [...] obejmuje między innymi realizację przez Zakład zadań statutowych, dostępność i poziom udzielanych świadczeń. Sąd sprawuje kontrolę organu na podstawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. Z akt niniejszej sprawy wynika, że: zawiadomienie o kontroli przewidzianej na dzień [...].09.2003 r. zaadresowane na nazwisko L. K. – kierownika niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej "[...]" z dnia [...].09.2003 r. zostało odebrane w dniu [...].09.2003 r. przez J. A. – Dyrektora Generalnego "[...]" – będącego organem założycielskim niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej "[...]". Zatem twierdzenie skarżącego zawarte w skardze, że pismo zawiadamiające o kontroli z dnia [...].09.2003 r. zostało odebrane przez niego dopiero w dniu [...].10.2003 r., co uniemożliwiło mu udział w kontroli przez co organ rejestrowy naruszył przepis art. 79 § 1 kpa – nie znalazło potwierdzenia w świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach. Również inne pisma kierowane do organu nadzoru (w tym o przesunięcie terminu kontroli na miesiąc listopad, z tego powodu, że zakład jest nieczynny, bowiem wszyscy pracownicy znajdują się na urlopie) świadczą o tym, że organ założycielski wiedział o terminie kontroli. Zatem, skoro zgodne z prawem działania organu nadzoru nie doprowadziły do usunięcia nieprawidłowości w pracy "[....]" z powodu celowego unikania kontroli oraz niedostarczenia wymaganych dokumentów, mógł on zdaniem Sądu uwzględniając interes społeczny nakazujący szczególną dbałość o życie i zdrowie pacjentów zastosować środek ostateczny i wykreślić ten zakład z rejestru. Tym bardziej, że na podmiocie, który założył niepubliczny zakład opieki zdrowotnej ciąży szczególny obowiązek wzmożonej staranności i dbałości, aby zakład ten prowadził działalność polegającą na świadczeniu usług zdrowotnych zgodnie z przepisami prawa i w interesie pacjentów zakładu. W interesie publicznym leży wykreślenie z rejestru takiego zakładu, który nie prowadzi działalności, lub zawiesza ją z powodu urlopu pracowników, co oznacza wyjątkowo lekceważący stosunek do podstawowych zasad zawartych w ustawodawstwie służby zdrowia Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe dowodzi, że decyzja o wykreśleniu z rejestru mieści się w granicach przewidzianego w art. 15 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej uznania administracyjnego. Prawidłowe funkcjonowanie zakładu opieki zdrowotnej ma bowiem istotne znacznie dla zaspokojenia potrzeb zdrowotnych ludności, nie powinno narażać poprzez złą organizację pracy lub zaniechanie działalności bez powiadomienia organu rejestrowego, życia i zdrowia pacjentów. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 – ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.