II GSK 269/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.), Janusz Drachal, Protokolant Grzegorz Antas, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S.A. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1130/04 w sprawie ze skargi P. S.A. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie eksploatacji usług telekomunikacyjnych oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w P. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 7 maja 2004 r., uchylające - w wyniku rozpoznania wniosku wyżej wymienionej spółki, złożonego zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - jego postanowienie z dnia 28 stycznia 2004 r. o odmowie zawieszenia na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowania prowadzonego przed tym organem o odroczenie terminu wykonania obowiązków operatora, o jakich mowa w art. 40 ust. 1, 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) - nazywanego dalej Prawem telekomunikacyjnym i orzekające ponownie o odmowie zawieszenia wskazanego postępowania w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniesiono, iż wniosek o zawieszenie postępowania skarżąca spółka umotywowała wystąpieniem w sprawie zagadnienia wstępnego, którym określono konieczność wydania rozporządzenia przewidzianego w art. 88 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu I instancji - wbrew odmiennemu stanowisku P. S.A. - pogląd Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o braku w sprawie występowania zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest trafny. Za takie nie można bowiem, w świetle ugruntowanego orzecznictwa uznać oczekiwania na zmianę stanu prawnego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył potrzebę rozpatrywania uregulowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. łącznie z rozwiązaniem przyjętym w art. 100 § 1, 2 i 3 k.p.a., a w szczególności znaczenie objętego nim obowiązku organu. W konkretnym przypadku obowiązek ten byłby niewykonalny (tzn. wezwanie ministra zobowiązanego do wydania rozporządzenia zgodnie z delegacją ustawową byłoby nieskuteczne). Organ właściwy do rozpoznania sprawy nie mógłby też wyręczyć zobligowanego do wydania aktu wykonawczego ministra. Wydanie aktu wykonawczego oznacza stanowienie prawa i nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To postępowanie ma bowiem charakter zindywidualizowany (zaadresowany jest do określonej ściśle strony i rzutuje na jej prawa lub obowiązki). W złożonej skardze kasacyjnej P. S.A. w P. zarzuciła zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie stwierdzenia nieważności postanowień Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nazywanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów "procesu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, iż brak wskazanych przepisów wykonawczych wpływa niewątpliwie na określenie obowiązków strony skarżącej i bez tego nie sposób rozstrzygnąć niniejszej sprawy. Według skargi kasacyjnej pogląd Sądu I instancji, iż zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być wyłącznie decyzja lub inny akt indywidualny nie znajduje oparcia w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który w żaden sposób nie zawęża tego pojęcia. Odstąpienie zaś od językowych reguł wykładni może mieć tylko charakter wyjątkowy - w razie gdy rezultat dokonanej w sposób gramatyczny interpretacji nie da pogodzić się z założeniami o racjonalności ustawodawcy. Uznanie wydania aktu wykonawczego do ustawy za zagadnienie wstępne takiego efektu nie powoduje. Z punktu widzenia sfery obowiązków adresata skutek będzie zaś taki sam, jak w przypadku aktu indywidualnego. Podzielenie stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku prowadziłoby do absurdalnych wniosków, bo nie można zaakceptować zróżnicowania zależnego od tego czy właściwy minister zobligowany jest do wydania rozporządzenia realizującego delegację ustawową, czy też decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej w sprzeczności z jego tezami nie stoi powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczone orzeczenia są nieadekwatne do stanu w niniejszej sprawie. Chodzi w nich bowiem o oczekiwanie strony na zmianę stanu prawnego, która może, ale nie musi nastąpić. W niniejszej sprawie wydanie określonego rozporządzenia było zaś obligatoryjne. Nietrafne jest też odwoływanie się Sądu I instancji do argumentacji opartej na treści art. 100 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, gdy wykazanie określonej aktywności przez organ lub stronę jest konieczne do zainicjowania innego postępowania. W konkretnym przypadku natomiast toczy się postępowanie, w którym ma zapaść rozstrzygnięcie prejudycjalne - obowiązek właściwego ministra zaktualizował się już przez wszczęcie przedmiotowej sprawy. Dodatkowo skarga kasacyjna podkreśliła, iż dbałość o jednolitą linię orzeczniczą nie może być wartością większą od wypływającej z normy prawnej. Jej treść w konkretnym przypadku jest jednoznaczna. Próba zawężania pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Bezczynność właściwego ministra stanowi delikt konstytucyjny, a stanowisko organu właściwego do rozstrzygania w sprawie tego nie dostrzega. Jedynym uprawnionym rozwiązaniem w tej sytuacji jest zatem przyjęcie sposobu rozumowania prezentowanego przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodziła nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie jest on trafny. W efekcie zatem skarga kasacyjna, jako nie mająca w istocie usprawiedliwionych podstaw musiała ulec oddaleniu. Wbrew stanowisku strony skarżącej skarga kasacyjna nie przedstawiła argumentów pozwalających na zakwestionowanie zaakceptowanej przez Sąd I instancji kluczowej w sprawie kwestii, tj. wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w szczególności zawartego w niej pojęcia zagadnienia wstępnego. W konsekwencji nie doszło także zatem do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Uzupełniająco wskazać należy w odniesieniu do wymienionego w zarzucie kasacyjnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, iż ocena braku naruszenia prawa w kontrolowanym rozstrzygnięciu organu administracji publicznej oznacza tym bardziej brak jego wadliwości kwalifikowanej. W ramach uporządkowania rozważań podnieść też należy, iż nawiązywanie w skardze kasacyjnej do oceny obu postanowień Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty jest nieporozumieniem, biorąc pod uwagę treść postanowienia tego organu zawierającego rozstrzygnięcie reformatoryjne, określone w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie chybione są wywody skargi kasacyjnej mające na celu wykazanie, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje także sytuacje oczekiwania na wydanie przewidzianego w delegacji ustawowej rozporządzenia. Takie rozumienie wskazanego przepisu pozostaje w sprzeczności z wnioskami płynącymi z jego wykładni, poczynając od reguł interpretacji językowej. Poznanie bowiem ustalanego gramatycznie znaczenia tekstu przepisu prawa wymaga bowiem jego całościowej, a nie tylko fragmentarycznej analizy. Zauważyć należy zatem, iż art. 97 § 1 pkt 4 rozpoczyna się od słów "organy administracji publicznej". Postępowanie prowadzone przed tym organem ulega obligatoryjnemu zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "przez inny organ" lub sąd. Wprawdzie używając zwrotu "inny organ" ustawodawca nie powtórzył już dookreślenia "administracji publicznej", ale przy całościowym odczytywaniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy dojść do wniosku, że o taki organ chodzi (por. E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970 , s. 191; L. Klat-Wertelecka: Zagadnienie wstępne jako przesłanka postępowania administracyjnego [:] Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 186, wyrok NSA z 22.XII.1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21; postanowienie NSA z 21.XI.1996, I SA/Kr 519/96, nie publ.; nieco odmienne stanowisko prezentuje G. Łaszczyca - Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego, PiP 2002, z. 7, s. 66-67, uważając że w drugiej części art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. chodzi o każdy organ państwowy, ale traktowany tylko jako podmiot rozstrzygający). Zważyć należy przy tym, iż pojęcie "organu administracji publicznej" także na użytek art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zdefiniowane zostało w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. i obejmuje ono szeroki katalog organów i podmiotów, w tym wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. Art. 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zaś także spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Słusznie też Sąd I instancji zauważył, iż wydanie rozporządzenia przewidzianego w delegacji ustawowej przez określonego ministra stanowi akt stanowienia prawa, a nie postępowania administracyjnego, które reguluje k.p.a. Obu tych sfer działania nie można mylić i utożsamiać. Rządzące nimi reguły są bowiem odrębne i odrębnie uregulowane. W szczególności ten sam minister może występować w roli organu administracji publicznej, albo organu stanowiącego prawo. Skoro zatem przy rozstrzyganiu sprawy, jak i łączącego się z nią zagadnienia wstępnego w ujęciu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w rachubę wchodzić może tylko wydawanie aktów stosowania prawa, to tym samym poprzez zagadnienie wstępne nie można było rozumieć kwestii wydania przez właściwego ministra rozporządzenia przewidzianego w delegacji ustawowej. Kwestia ta to bowiem element tworzenia prawa, a nie jego stosowania. Zaakceptowane przez Sąd I instancji rozumienie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma istotne oparcie w utrwalonym orzecznictwie, w tym najnowszym (np. wyroku NSA z dnia 6 lipca 2005 r. w sprawie II GSK 100/05 dotyczącym także kwestii oceny braku wydania przewidzianego w delegacji ustawowej rozporządzenia w świetle uregulowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Warto odnotować również, iż przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja omawianego przepisu akcentująca potrzebę rozgraniczenia sfery stosowania i tworzenia prawa znajduje pełne potwierdzenie w doktrynie (por. np. G. Łaszczyca "Pojęcie zagadnienia wstępnego w kodeksie postępowania administracyjnego" - Państwo i Prawo 2002, z. 7, str. 66 i następne). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji - jak najbardziej trafnie - w celu przekonania o właściwym znaczeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odwołał się też posiłkowo do argumentów wypływających z analizy treści uregulowań zawartych w art. 100 § 1, § 2 i 3 k.p.a. Te uregulowania istotnie wzmacniają - systemowo z podanych przez Sąd I instancji powodów wykładnię analizowanego przepisu. Za nieporozumienie uznać trzeba uwagę skargi kasacyjnej, iż art. 100 k.p.a. nie powinien być w danym przypadku brany pod uwagę, gdyż w konkretnej sytuacji toczy się już "inne postępowanie", w którym ma zapaść "rozstrzygnięcie" prejudycjalne. Podkreślić wypada, że strona skarżąca używa tu terminów z zakresu procedury stosowania prawa i bezpodstawnie lokuje w ich obrębie kwestie związane z tworzeniem prawa. Reasumując należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż norma prawna wynikająca z art. 97 § 1 pkt 4 jest rzeczywiście jednoznaczna w zakresie kwestii rozumienia pojęcia rozstrzygania zagadnienia wstępnego, tyle tylko że znaczenie sugerowane przez stronę skarżącą jest nietrafne, a właściwe zaprezentował Sąd I instancji i Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w postanowieniu z dnia 7 maja 2004 r. Dodatkowo należy wskazać, iż organy administracji publicznej mogą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Ta zasada oznacza, iż przy rozstrzyganiu każdej sprawy administracyjnej organy administracji publicznej związane są też aktualnym stanem prawnym. W jego świetle zatem muszą każdorazowo oceniać sytuacje strony. Można zrozumieć, iż przyczyną wystąpień strony skarżącej była obawa o ewentualne konsekwencje niewykonywania obowiązków, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego. Zaznaczyć jednak należy, iż stanowisko zaakceptowane przez Sąd I instancji, co do rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nic w tym zakresie nie przesądza. Poza granicami rozpoznania niniejszej sprawy jest też wypowiadanie się czy obowiązki, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego powstały, mogły być wykonywane i egzekwowane bez wydania rozporządzenia przewidzianego w art. 88 ust. 3 powołanej ustawy, a w konsekwencji czy postępowaniu dotyczącemu rozpoznania wniosku o ich odroczenie nie można przypisać cechy bezprzedmiotowości w ujęciu art. 105 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich przyczyn orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.