I OSK 1124/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Jolanta Rajewska(spr.), Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1644/04 w sprawie ze skargi W. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1644/04 oddalił skargę W. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] zwolnił W. J. z dniem 31 stycznia 2004 r. ze stanowiska specjalisty Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i z dniem 1 lutego 2004 r., na podstawie art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.) przeniósł skarżącego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania W. J. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...] uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej terminu przeniesienia do służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ustalił nowy termin tego przeniesienia na dzień 29 czerwca 2004 r., a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze (wyrok SN z dnia 4 lutego 1993 r. sygn. akt II AZP 38/92). Stosunek zatrudnienia policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron. Służba w Policji nie jest zwykłą praca najemną. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, którego istotne składniki jednostronnie i władczo kształtuje przełożony właściwy w sprawach osobowych. Przełożony, posiadając - poza pewnymi ograniczeniami ustawowymi - uprawnienia do władczego, jednostronnego, ustalania treści stosunku służbowego, może przenieść lub delegować policjanta, bez jego zgody, do innej jednostki albo na inne stanowisko. Skarżący do Komendy Powiatowej Policji w [...] został przeniesiony na wniosek Komendanta tej jednostki, uzasadniony potrzebą wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową jednostki oraz z uwagi na to, że doświadczenie i kwalifikacje zawodowe funkcjonariusza oraz sposób wywiązywania się przez niego z powierzonych mu obowiązków podczas delegowania do Komisariatu Policji w [...] dają gwarancję właściwego pełnienia służby. Decyzja w tym zakresie została podjęta i jest zgodna z art. 36 ustawy o Policji. Postępowanie w tej sprawie prowadzone było prawidłowo. Stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Rozstrzygniecie nie narusza słusznego interesu policjanta, albowiem składniki jego uposażenia nie uległy zmianie. Zgodne jest ponadto z interesem służby, który wymagał wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową w Komendzie Miejskiej Policji w [...] przez powołanie na stanowisko Zastępcy Komendanta Komisariatu w [...] oficera posiadającego odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe. Organ I instancji błędnie jednak zastosował art. 130 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej cytowanej w skrócie jako "kpa". Decyzji z dnia [...] nie nadano przewidzianego w art. 108 kpa rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem nie podlegała ona wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji należało w tej sytuacji uchylić w części dotyczącej daty przeniesienia skarżącego do Komendy Miejskiej Policji w [...]. Decyzję Komendanta Głównego Policji W. J. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów ustawy o Policji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności jego art. 7. W uzasadnieniu skargi podał, że faktyczną przyczyną przeniesienia była nie konieczność wzmocnienia nadzoru nad pracą dochodzeniową w Komendzie Miejskiej Policji w [...], lecz jego działania, które doprowadziły do aresztowania byłych funkcjonariuszy z Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji [...] oraz zwolnienie z zajmowanego stanowiska naczelnika tego wydziału. Skarżący pełni obecnie służbę w jednostce, w której zagrożenie przestępczością jest najmniejsze w całym województwie. Jego praca polega na nadzorowaniu czteroosobowego zespołu kryminalnego działającego na terenie [...] i gminy [...]. Pełnienie służby w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pozwalało na skuteczniejsze i szersze sprawowanie nadzoru nad pracą dochodzeniową Komendy Miejskiej Policji [...]. Miał bowiem możliwość dokonywania kontroli całego regionu, a jego wnioski pokontrolne stanowiły podstawę wiążących zaleceń i poleceń służbowych. Przeniesienie skarżącego sprzeczne jest zatem z interesem społecznym, gdyż spowodowało odsunięcie funkcjonariusza mającego duże doświadczenie zawodowe i znaczne osiągnięcia w walce z przestępczością zorganizowaną od spraw związanych z najgroźniejszymi przestępstwami. Zaskarżony rozkaz godzi też w interes samego funkcjonariusza, pozbawiając go faktycznej możliwości rozwoju zawodowego i awansu, a także zmniejszając jego dochody, np. otrzymywane wcześniej należności z tytułu dojazdów. Przeniesienie nastąpiło mimo wyraźnego sprzeciwu skarżącego oraz chociaż w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w nowotworzonym Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym były w tym czasie wolne etaty. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że zwrot kosztów dojazdu nie jest dodatkowym dochodem policjanta. Stanowi natomiast świadczenie mające zrównoważyć koszty dojazdu ponoszone przez funkcjonariusza pełniącego służbę w miejscowości pobliskiej od miejsca zamieszkania W interesie zarówno policjanta, jak i organu, jest takie zorganizowanie służby, aby jak najmniej funkcjonariuszy musiało dojeżdżać do miejsca pełnienia służby. Oprócz względów ekonomicznych istotne jest także to, że funkcjonariusz pełniący służbę w miejscu zamieszkania ma więcej czasu na odpoczynek. Jest ponadto bardziej dyspozycyjny, gdyż można go wezwać do jednostki w celu przeprowadzenia czynności służbowych. Stanowisko Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w [...] powinno być odbierane przez skarżącego jako swojego rodzaju nowe doświadczenie zawodowe, które w przyszłości może mu umożliwić awans, ponieważ wypełni warunek pełnienia służby na stanowiskach kierowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. oddalił skargę W. J. W motywach orzeczenia podał, że decyzje przewidziane w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Komendant Wojewódzki Policji w [...], zdaniem WSA w Warszawie, granic tego uznania nie przekroczył. Wnikliwie rozpatrzył sprawę i swoje rozstrzygnięcie dostatecznie uzasadnił zindywidualizowanymi przesłankami, mając na względzie słuszny interes policjanta i interes służby odnoszący się wprost do sposobu wykorzystania kadr w Policji. Skarżący został przeniesiony do pełnienia służby na wyższe stanowisko, które daje mu większe możliwości awansowania. Będzie ponadto pełnił służbę w miejscowości położonej bliżej swojego miejsca zamieszkania. Skarżący w postępowaniu odwoławczym nie zakwestionował skutecznie motywów, które organ wskazał w uzasadnieniu decyzji. Zarzuty mające wskazywać, iż rzeczywistym powodem przeniesienia była chęć odsunięcia go od służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...], podniósł w środku odwoławczym wniesionym po terminie. Natomiast w raporcie uznanym za odwołanie złożone w terminie powyższych argumentów nie sformułował. Badanie tych zarzutów, powtórzonych w skardze, nie było możliwe także w postępowaniu sądowym. Pełnomocnik skarżącego cofnął zawarty w skardze i piśmie procesowym z dnia 15 marca 2005 r. wniosek o przesłuchanie świadków mających potwierdzić te okoliczności. Powyższy dowód i tak nie mógł być przeprowadzony przez Sąd. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawodawca wykluczył możliwość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, dopuszczając jedynie możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. Skarżący po zamknięciu rozprawy nadesłał w dniu 1 kwietnia 2005 r. pismo procesowe, w którym wniósł o dopuszczenie wskazanych w nim dowodów, jednakże w ocenie Sądu materiały te dotyczą tożsamych zagadnień, które zostały podniesione dopiero w skardze i co do których Sąd zajął już stanowisko w uzasadnieniu wyroku. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył W. J., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o: 1) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 kpa poprzez przyjęcie, iż przeniesienie skarżącego na inne stanowisko jest zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem policjanta, a ponadto naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a." - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W. J. zarzucił, że Komendant Główny Policji z naruszeniem art. 7 kpa nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Nie uwzględnił bowiem, że rzeczywistym powodem przeniesienia skarżącego były działania odwetowe funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a nie przyczyny podane w rozkazie personalnym organu I instancji. Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się jedynie do zbadania formalnych przesłanek zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Bezpodstawnie nie uwzględnił dokumentów wnioskowanych pismem z dnia 31 marca 2005 r., mimo że strona dopiero wówczas uzyskała dostęp do części tych dokumentów, a o części z nich dopiero na tym etapie powzięła informację. Nieuwzględnienie przez Sąd tych dowodów uniemożliwiło stronie należyte wykazanie swoich praw i spowodowało błędną ocenę przedmiotowej sprawy. Zdaniem W. J. decyzja o przeniesieniu go do Komendy Powiatowej Policji w [...] nie może być uznana za zgodną z interesem społecznym ani też interesem policjanta. Przeniesienie osoby z dużym doświadczeniem zawodowym, pomimo odmiennych wniosków Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KWP w [...], nie może być ocenione jako zgodne z interesem społecznym. Nie jest też zgodne z interesem funkcjonariusza, którego odsunięto na peryferie służby. Ponadto utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji usankcjonuje ukaranie policjanta, którego działania doprowadziły do wszczęcia postępowań przeciwko skorumpowanym funkcjonariuszom oraz będzie miało niekorzystny oddźwięk wśród funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącego należy spodziewać się, iż wykrywalność korupcji wśród funkcjonariuszy drastycznie spadnie, jeżeli uczciwi policjanci będą żyć w obawie przed działaniami odwetowymi skorumpowanych funkcjonariuszy oraz będą mieli świadomość, iż takie działania będą akceptowane przez sądy administracyjne, gdyż niewygodnych policjantów można pozbyć się zgodnie z literą prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania. Przy drugiej podstawie skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie przepisów postępowania, również powstałe na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Skarga kasacyjna powinna odpowiadać wymaganiom stawianym pismom w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu zaskarżenia, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub części (art. 176 P.p.s.a.). Skonstruowana stosownie do tych wymagań skarga kasacyjna zakreśla granice, którymi przy rozpoznawaniu sprawy związany jest Naczelny Sąd Administracyjny, z wyjątkiem branej pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Oznacza to, że poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd II instancji nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd I instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, NSA nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z uwagi na wskazane wymagania stawiane skardze kasacyjnej ustawodawca wprowadził przymus adwokacko-radcowski. Powierzenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej pełnomocnikowi z profesjonalną znajomością przepisów prawa miało gwarantować sporządzanie omawianych pism z zachowaniem określonych wymogów formalnych, ale także na odpowiednim poziomie merytorycznym. Oceniając skargę kasacyjną wniesiona w rozpoznawanej sprawie, należy na wstępie zauważyć, że pełnomocnik skarżącego nie powołał art. 174 P.p.s.a., co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutów wskazuje, że oparł on skargę kasacyjna na obu podstawach wymienionych w tym przepisie. Rozważania oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. W związku z tym przypomnieć należy, że istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest badanie legalności zaskarżonych do sądu aktów według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Sąd administracyjny nie przeprowadza – co do zasady - postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego w chwili wydania zaskarżonego aktu (art. 133 § 1 P.p.s.a). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 P.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Dowód z dokumentów może być dopuszczony tylko w toku rozprawy. Dopuszczalny jest jedynie dowód z dokumentu, pełniący rolę uzupełniającą. Postępowanie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie może zatem zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie miał żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania sądowego skarżący nie zgłosił żadnych wniosków dowodowych. Wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów złożył w piśmie z dnia 31 marca 2005 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 1 kwietnia 2005 r., a zatem wprawdzie przed ogłoszeniem w dniu 4 kwietnia 2005 r. wyroku, ale już po zamknięciu w dniu 22 marca 2005 r. rozprawy. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego przez błędną wykładnie art. 7 kpa. Przez błędną wykładnię prawa rozumie się nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu. Powołując się na podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. należy zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który został zastosowany przez sąd pierwszej instancji. Formułując zarzut związany z podstawą kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. nie można w istocie kwestionować ustaleń faktycznych tkwiących u podstaw zaskarżonego wyroku. Próba zwalczania ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał wykładni wskazanego art. 7 kpa. Przepisu tego nie powołano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie stanowił on też materialnoprawnej podstawy decyzji organów Policji. Tym samym zaskarżony wyrok nie mógł omawianego przepisu naruszyć. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był uznać skargę kasacyjną za bezzasadną i, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji.