VI SA/Wa 1111/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zdzisław Romanowski Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Asesor WSA - Andrzej Czarnecki Protokolant: Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2005 r. sprawy ze skargi ‘O." Sp. z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2003r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu 3. zasądza od Generalnego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "O." Sp. z o.o w Z. kwotę 240,00zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2003r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na "O." Sp. z o.o. w Z. karę pieniężną w wysokości 6.000zł za naruszenie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zmianami) tj. za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia z uwagi na brak obowiązującego rozkładu jazdy. Powyższe organ ustalił, przeprowadzając dnia [...] czerwca 2003r. kontrolę drogową, z której sporządzony został protokół opatrzony oświadczeniem kierowców kontrolowanego pojazdu marki [...], należącego do skarżącego, o braku uwag do protokołu. W trakcie prowadzonego postępowania, organ zwrócił się do Marszałka Województwa [...] z pytaniem, czy uznaje za ważne zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozów regularnych, bez obowiązującego rozkładu jazdy, na co otrzymał, pismem z dnia [...] września 2003r., odpowiedź, iż zezwolenia na przewóz osób są ważne jedynie z obowiązującym rozkładem jazdy. W złożonym odwołaniu od decyzji, "O." Sp. z o.o., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając jej naruszenie przez organ obowiązku zbadania i uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Pominięto fakt, iż skarżący dnia [...] czerwca 2003r. tj. przed upływem okresu aktualizacji dotychczasowego rozkładu jazdy, na żądanie Biura Koordynacji Komunikacji w [...] Urzędu Marszałkowskiego w [...] złożył wniosek o uzgodnienie zmienionego rozkładu jazdy na linii [...] – [...], który nie został rozpatrzony do dnia złożenia odwołania w niniejszej sprawie. Skarżący związany umowami cywilnoprawnymi musiał je realizować i wykonywał w dalszym ciągu przewóz regularny osób w oparciu o dotychczasowy rozkład jazdy. Nie można, zdaniem skarżącego, uznać za uprawnione korzystanie z prawa nakładania kary za nieposiadanie zaktualizowanego dokumentu. Niedokonanie aktualizacji spowodowane było bezczynnością właściwego organu, do którego złożono wniosek we właściwym terminie. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Główny inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zaskarżone. Organ przywołał art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego do kontroli organu, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy, jej czas i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto, w transporcie drogowym osób – przy wykonywaniu m.in. przewozów regularnych – odpowiednie zezwolenie. Organowi kontroli okazano wypis z zezwolenia nr [...] do zezwolenia [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne, który był ważny jedynie z obowiązującym rozkładem jazdy. Przedstawiony organowi rozkład jazdy obowiązywał do dnia [...] czerwca 2004r., zaś w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, skarżący nie okazał ważnego, skoordynowanego na dzień kontroli dokumentu. W późniejszym terminie skarżący nadesłał rozkład jazdy na linii [...] – [...] ważny od dnia [...] lipca 2003r. do [...] grudnia 2004r. Ponieważ zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł. a skoro ustalono, że skarżący naruszył te obowiązki, prawidłowo zastosowano karę za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze wniesiono o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i decyzji ją poprzedzającej. Decyzje zostały wydane w oderwaniu od kompleksowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Zarzucono organowi formalistyczne podejście, w oderwaniu od wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i automatyczne zastosowanie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Organ tylko formalnie odniósł się do zarzutów skarżącego, jednak sprawy nie rozpoznał co do istoty, czym naruszył procedurę administracyjną – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Skarżący wniósł o zbadanie legalności praktyk stosowanych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, gdzie realizuje się interes quasi fiskalny, a ignoruje się słuszny interes strony postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżący podczas kontroli okazał rozkład jazdy, który utracił moc z dniem [...] czerwca 2003r. zaś nowy rozkład jazdy rozpoczynał swą ważność dnia [...] lipca 2003r. Ponieważ art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, iż wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, to zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy kto wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów cyt. ustawy, a skarżący wykonywał taki transport nie posiadając aktualnego rozkładu jazdy, podlega karze pieniężnej. W konkretnej sprawie kara ta zgodnie z l.p. 1.2.1. załącznika do ustawy wynosiła 6.000zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak stanowi art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zmianami ) wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego w krajowym transporcie drogowym przez właściwy, w zależności od zasięgu przewozów, organ administracyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, kierowca pojazdu , którym wykonywany jest transport drogowy, obowiązany jest okazywać na żądanie uprawnionych do kontroli organów wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie określone cyt. przepisem dane oraz w transporcie drogowym osób – przy wykonywaniu przewozów m.in. regularnych – odpowiednie zezwolenie. W rozpatrywanej sprawie, kierowca pojazdu kontrolowanego okazał do kontroli zezwolenie ( wypis nr [...] do zezwolenia nr [...]) z terminem ważności "na czas nieoznaczony" i rozkład jazdy zaktualizowany na okres od [...] czerwca 2002r. do [...] czerwca 2003r. Wobec braku zaktualizowanego na datę kontroli tj. na dzień[...] czerwca 2003r. rozkładu jazdy, organ uznał że przewóz realizowany jest bez ważnego zezwolenia, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary w wysokości 6.000zł. Powyższe miało stanowić, zdaniem organu, naruszenie obowiązku określonego na podstawie art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, w załączniku do tej ustawy, wymienione pod pozycją 1.2.1. – wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Sądu rozumowanie takie jest pozbawione jest podstaw prawnych, stanowi naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 konstytucji RP i art. 6 Kpa oraz nie mieści się w dyspozycji art. 92 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym, które to przepisy wskazał organ jako podstawę prawna zaskarżonej decyzji. W świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oznacza, że podmiot wykonuje transport w sytuacji, gdy zezwolenie nie zostało ono w ogóle wydane, albo wydane wygasło lub ewentualnie zostało cofnięte. Przepis art. 24 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o t.d. określa przypadki, w których zezwolenie wygasa i dalsze legitymowanie się nim przy wykonywaniu transportu drogowego nie jest możliwe, pod rygorem stwierdzenia w razie ewentualnej kontroli, iż transport drogowy wykonywany jest bez wymaganego zezwolenia. Wśród przypadków wygaśnięcia zezwolenia brak jest wykonywania przewozu regularnego bez zaktualizowanego rozkładu jazdy. W badanej sprawie okazano zezwolenie, jak stwierdził organ, nieważne. Powyższe organ ustalił na podstawie posiadanego przez skarżącego wypisu z zezwolenia, w którym wpisano, iż zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy i wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów oraz kierując się wyjaśnieniem nadesłanym przez Marszałka Województwa [...], że zezwolenia na przewóz osób ważne są jedynie z obowiązującym rozkładem jazdy. Należy stwierdzić, iż zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób jest decyzją administracyjną, do której stosuje się, poza przepisami prawa materialnego regulującymi określone w decyzji kwestie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli więc w ustawie o transporcie drogowym brak jest podstaw, aby wydaną decyzję – zezwolenie na przewóz – uznać za nieważną, stwierdzenie nieważności takiej decyzji może dokonać się wyłącznie w oparciu o przepis art. 156 Kpa. Jak już wyżej zaznaczono, ustawa o t.d. stwarza organowi możliwość stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w oparciu o przepis art. 24 ust. 3 lub jego cofnięcia na podstawie art.24 ust. 4, jednak nie znajduje oparcia w przepisach uznanie, że wydana na czas nieokreślony decyzja może zostać uznana za ważną tylko w razie przedstawienia aktualnego rozkładu jazdy. Warto zauważyć w tym miejscu, że zgodnie z brzmieniem art. 22 ust. 1 ustawy o t.d. i art. 22a ust. 1 pkt 2 tej ustawy ubiegający się o wydanie mu zezwolenia na przewóz regularny osób nie jest zobowiązany do złożenia aktualnego, uzgodnionego rozkładu jazdy, a jedynie proponowanego oraz konsekwentnie, aktualny uzgodniony rozkład jazdy nie jest warunkiem wydania zezwolenia. A zatem wniosku, że wydane zezwolenie nie jest ważne z uwagi na brak skoordynowanego rozkładu jazdy, nie da się wyprowadzić nawet w sposób pośredni, przy zastosowaniu przepisów właściwych dla wydania zezwolenia. Odnosząc się do wpisanego w zezwoleniu, wypisem z którego wylegitymował się podczas kontroli drogowej kierowca skarżącego, zastrzeżenia że jest ono "ważne z obowiązującym rozkładem jazdy i wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów", nie może być ono uznane za podstawę do stwierdzenia, że okazane zezwolenie z rozkładem jazdy dotychczasowym, zgodnie z którym realizowany jest przewóz, nie jest ważne. Powyższe należy wywieść z dwóch przyczyn. Po pierwsze, wpisane w decyzji zastrzeżenie wynika z przyjętego na dzień wydania zezwolenia wzoru zezwolenia ustalonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielania zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będących taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia ( Dz. U. Nr 34, poz. 193 ze zmianą ). Przyjęte w załączniku do rozporządzenia zapisy o warunku ważności wydanego zezwolenia nie korespondujące z przepisami ustawy i przepisami rozporządzenia i wykraczające poza upoważnienie ustawowe, nie mogą stanowić normy prawnej i kształtować praw o obowiązków obywateli poza ustawą lub wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami. Po wtóre, na dzień kontroli tj. na dzień [...] czerwca 2003r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 października 2003r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń ( Dz. U. Nr 189, poz. 1859 ). Zgodnie z § 3 tego aktu prawnego, zezwolenia wydane zgodnie ze wzorem określonym w dotychczasowych przepisach zachowują ważność przez okres, na który zostały wydane. W rozpatrywanej sprawie, zezwolenie zostało wydane na czas nieokreślony, a umieszczone w nim dodatkowe, zgodne z obowiązującym wówczas wzorem zezwolenia, zapisy o ważności tego dokumentu można odczytywać jedynie jako warunki realizowania udzielonego zezwolenia, w żadnym jednak razie jako podstawę do uznania zezwolenia za nieważne w przypadku ich niespełnienia przez adresata decyzji. Warto dodać, że przyjęcie rozumowania, zgodnie z którym przewóz realizowany w oparciu o posiadane przez przewoźnika zezwolenie, jednak bez zaktualizowanego rozkładu jazdy jest wykonywaniem przewozu bez zezwolenia, prowadzić musi do obowiązku, przynajmniej faktycznego, zawieszania przez przewoźników prowadzonej działalności gospodarczej na czas dokonania koordynacji przedstawionego przez tych przewoźników rozkładów jazdy na następny okres. W rozpatrywanej sprawie skarżący legitymował się rozkładem jazdy zaktualizowanym do dnia [...] czerwca 2003r., zaś zaktualizowany, w odpowiedzi na złożony przed upływem terminu ważności poprzedniego rozkładu jazdy wniosek, następny rozkład jazdy jako datę początkową podawał dzień [...] lipca 2003r. Oznacza to, że w okresie od [...] czerwca 2003r. do [...] lipca 2003r. skarżący nie powinien, jak wskazuje analiza stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wykonywać działalności gospodarczej, na którą uzyskał wymagane ustawą zezwolenie, bowiem stanowiłoby to, jak uznał organ, realizowanie działalności bez zezwolenia. Taka sytuacja prowadząca do konieczności okresowego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej, która zgodnie z art. 22 ustawy zasadniczej może doznać ograniczenia wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. W tym stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. uchylić, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzec o ich niewykonalności. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a