II SA/Łd 43/02

Dnia 26 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Ewa Markiewicz, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant referent stażysta Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta S. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz R. D. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Miasta S. z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ul. A w wyniku jej podziału i obciążenia nią R. D. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 29/1 o pow. 0,3269 ha i nr 29/3 o pow. 0,9561 ha, położonej w S. przy ul. A, a stanowiącej własność R. D. Kolejną decyzją z dnia [...] Zarząd Miasta S. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału na kwotę 23 542 zł oraz określił sposób jej wniesienia. Od decyzji tej odwołanie wniósł R. D. podnosząc, że ustalona kwota dopłaty jest za wysoka, a tym samym dla niego krzywdząca. Odwołujący podniósł, że po podziale nieruchomości sprzedał 6 działek i otrzymał za nie kwotę 118 314 zł, natomiast Zarząd Miasta przyjął, że wartość działek przed podziałem wynosiła 119 120 zł, a po podziale wzrosła do kwoty 316 380 zł. W tej sytuacji odwołujący się poddał w wątpliwość wysokość ustalonej różnicy pomiędzy wartością działek przed i po podziale. Stwierdził, że jest już dostatecznie poszkodowany, ponieważ sprzedał działki poniżej ceny, jaką uzyskałby obecnie. Zarzucił również Urzędowi, że nie poinformował go o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej przed dokonaniem podziału nieruchomości, gdyż mógłby wtedy wstrzymać się ze sprzedażą działek. Powołał się ponadto na zły stan zdrowia członków swojej rodziny oraz tragedię rodzinną związaną ze śmiercią wnuka, które to okoliczności winny przemawiać za odstąpieniem od obciążenia go opłatą adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Zgodnie bowiem z treścią art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r, poz. 543 ) zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Wysokość stawki procentowej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały, nie więcej jednak niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta S. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązuje do stosowania przepisów umieszczonych w tym samym dziale, tj. dziale III, rozdziale 7 -Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, który reguluje problematykę opłat adiacenckich. W myśl art. 146 ust. 3 ustawy, do którego stosowania odsyła art. 98 ust. 4, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury i po ich wybudowaniu, tu odpowiednio przed podziałem i po podziale, określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, który był podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej, został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 98, poz. 612 ). Opłata adiacencką związana ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału może być ustalona w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna i ustawa nie przewiduje w tym zakresie ulg i zwolnień. Nie przekraczając wskazanego terminu Zarząd Miasta S. niewadliwie ustalił opłatę adiacencką, która obciąża R. D., jako właściciela nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału tej nieruchomości stała się ostateczna. Skargę na decyzję SKO w S. wniósł R. D. podnosząc argumenty tożsame ze wskazanymi w odwołaniu od decyzji Zarządu Miasta S. W ocenie skarżącego kwota opłaty adiacenckiej jest zbyt wysoka i jego zdaniem winna być obniżona do 9932 zł, przy uwzględnieniu ceny jaką uzyskał ze sprzedaży działek po dokonaniu podziału nieruchomości, a nie ich wartości ustalonej w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego. W odpowiedzi na skargę SKO w S. wniosło o jej oddalenie podnosząc m. innymi, że propozycja obniżenia opłaty adiacenckiej przedstawiona w skardze nie może być uwzględniona z uwagi na jednoznaczną treść przepisów określających sposób jej ustalania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sad Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miał fakt wydania decyzji ustalającej kwotę opłaty adiacenckiej obciążającej skarżącego 20 % różnicą wartości nieruchomości w sytuacji, gdy Rada Miasta S. zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 46 z 2000 r., poz. 543 ) podjęła uchwałę określającą wysokość stawki opłaty adiacenckiej dopiero po wydaniu przez Prezydenta Miasta S. w dniu [...] decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej nieruchomości i zmianie treści przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy. W wersji obowiązującej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw ( Dz. U. Nr 6, poz. 70 ), tj. do dnia 15 lutego 2000 r. przepis art. 98 ust. 4 ustawy brzmiał: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu w kwocie nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości." Po wejściu w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 stycznia 2000 r. przepis ten uzyskał natomiast brzmienie następujące: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 procent różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." Zgodzić się należy z poglądem, że organ do tego właściwy może skorzystać z kompetencji wynikających z art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy "już w dniu uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości" ( por. J. Szachułowicz, M. Krassowska i A. Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz - Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2003, str. 280). W rozpoznawanej sprawie zachodziła jednak sytuacja szczególna, jako że w okresie między wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości a wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej został zmieniony przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dacie podziału nieruchomości wskazany przepis nie przewidywał ustalenia ( w sposób bezwzględny ) stawki procentowej przez radę gminy w drodze uchwały obowiązującej na terenie tej gminy. Zezwalał natomiast (nie nakazywał ) na ustalenie spornej opłaty w kwocie nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Organ właściwy do ustalenia tej opłaty był zatem uprawniony do samodzielnego rozstrzygnięcia w kwestii stawki procentowej i to w skali od O do 50 % różnicy wartości nieruchomości. Takie sformułowanie przepisu mogło również rzutować na podjęcie przez właściciela nieruchomości decyzji o wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie jej podziału po przeprowadzeniu analizy finansowej spodziewanych zysków związanych z podziałem ( na mniejsze, a tym samym łatwej zbywalne działki budowlane ) oraz kosztów tej czynności administracyjnej związanych m. innymi z możliwością obciążenia opłatą adiacencką w sposób określony powołanym przepisem. Jeżeli zatem w dacie podziału nieruchomości strona właścicielska mogła przeprowadzić kalkulację co do skutków finansowych tej czynności tylko na podstawie pierwotnej wersji przepisu art. 98 ust. 4 powołanej ustawy, upoważniającego wówczas do ewentualnego ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu przez organ do tego właściwy w skali od O do 50 % różnicy wartości nieruchomości, to ostateczne ustalenie i naliczenie tej opłaty już po wejściu w życie nowelizacji wskazanego przepisu, obligującego organ orzekający do "sztywnego" stosowania stawki procentowej ustalonej w określonej wysokości w drodze uchwały rady gminy, może być uznane za retroaktywne stosowanie prawa mniej korzystnego dla stron postępowania administracyjnego. Zasada niedziałania prawa wstecz wynika z klauzuli "państwa prawnego" ( art. 2 Konstytucji RP). W pełni zgodzić się również należy z poglądami Trybunału Konstytucyjnego (m. innymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 1998 r., K. 10/98; OTK ZU 1998, z. 5, poz. 64 str. 407 ), który wskazywał, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się on na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Podejmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na ich dostosowanie się do zmienionych regulacji i na spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. W stanie faktycznym i prawnym niniejsze sprawy "objęcie" właścicieli nieruchomości podzielonych przed nowelizacją przepisu art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy i przed podjęciem uchwały rady gminy o wysokości stawki procentowej (ustalonej uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] w wysokości 20 % różnicy wartości nieruchomości przed jej podziałem i po dokonaniu podziału ) przepisami tej uchwały, może być uznane za naruszające konstytucyjną zasadę państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. W takiej zaś sytuacji organ właściwy do ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej ( w niniejszej sprawie Zarząd Miasta S. ) winien szczególnie starannie i wnikliwie rozważyć, czy i w jaki sposób uchwała o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 20 % różnicy wartości nieruchomości ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem wejścia jej w życie. W odniesieniu do nieruchomości skarżącego i naliczonej przez Zarząd Miasta S. opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem jej wartości uzasadnienie decyzji organu nie zawiera jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Należy również zwrócić uwagę i na to, że w dacie wydania decyzji o podziale nieruchomości przepis art. 98 ust. 4 ustawy nie zawierał odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów: art. 145, 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3. Powołanie się zatem przez organ wyłącznie na przepis art. 146 ust. 3, jako podstawę ustalenia wartości nieruchomości, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty wydaje się niewystarczające tym bardziej, że skarżący formułował szereg zarzutów związanych z tą wyceną. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zarządu Miasta S. jako wadliwe nie mogą pozostać w obrocie prawnym i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 łrt a i c , art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. . - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami).