II OSK 946/05

Sygn.akt II OSK 946 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lutego 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr), Sędziowie NSA Bogusław Moraczewski, Alicja Plucińska-Filipowicz, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Narodowego Funduszu Ochrony Zdrowia – Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego z siedzibą w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 838/04 w sprawie ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia – Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego z siedzibą w Rzeszowie na uchwałę Rady Powiatu Przemyskiego z dnia 1 kwietnia 2004 r. Nr XIV/99/2004 w przedmiocie przedłużenia terminu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej oddala skargę kasacyjną Uchwałą nr XIV/99/2004 z dnia 1 kwietnia 2004 r., podjętą na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 36 i art. 43 w zw. z art. 60 i art. 53a ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), Rada Powiatu Przemyskiego zmieniła uchwałę nr XXIX/63/2001 z dnia 13 września 2001 r. w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Przemyślu, zastępując w § 6 wyrazy "30 czerwca 2004 r." wyrazami "30 czerwca 2007 r." i przesuwając w ten sposób termin zakończenia likwidacji SP ZOZ w Przemyślu. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Rzeszowie po wezwaniu Rady Powiatu Przemyskiego do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do sądu administracyjnego. Wywodził, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Przemyślu w likwidacji. Sąd Okręgowy w Rzeszowie, nakazem zapłaty z 27 lutego 2002 r. zasądził od SP ZOZ w likwidacji na rzecz skarżącego kwotę 159 738,82 zł wraz z odsetkami i kosztami postępowania. Rada Powiatu Przemyskiego jako datę ukończenia likwidacji w uchwale nr XXIX/63/2001 z 13 września 2001 r. wskazała 30 czerwca 2002 r. Zobowiązania i należności Zakładu po jego likwidacji stać się miały zobowiązaniami i należnościami Powiatu Przemyskiego. Zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego przez pozbawienie aż do czerwca 2007 r. możliwości egzekwowania należności. Rada Powiatu Przemyskiego wniosła o oddalenie skargi, wywodząc brak interesu prawnego skarżącego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 kwietnia 2005 r. sygn. akt SA/Rz 832/04, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Narodowego Funduszu Zdrowia – Podkarpackiego Oddziału Wojewódzkiego z siedzibą w Rzeszowie na uchwałę Rady Powiatu Przemyskiego z dnia 1 kwietnia 2004 r. w przedmiocie przedłużenia terminu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że przedmiotem skargi, opartej na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest uchwała Rady Powiatu Przemyskiego przedłużająca termin zakończenia likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Przemyślu. Powołany przepis umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Interes prawny oprócz tego, że musi wynikać bezpośrednio z konkretnej normy prawnej, musi mieć także realny charakter, a związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną musi istnieć obecnie a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. NFZ Podkarpacki Oddział Wojewódzki w Rzeszowie jest wierzycielem likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. W skardze i piśmie procesowym z dnia 15 marca 2005 r. wskazał, że przesunięcie daty zakończenia likwidacji zoz-u uniemożliwia realizację uprawnień związanych z wykonaniem nakazu zapłaty wydanym przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie. Skarżący jako wierzyciel dochodzi bowiem należności w postępowaniu egzekucyjnym od likwidowanego zoz-u, jednak bezskutecznie, ze względu na brak majątku dłużnika. Swój interes prawny wywodzi z art. 60 ust. 4b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 353 kodeksu cywilnego. Art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazuje niezbędne składniki likwidacji, oznaczenie dnia otwarcia likwidacji, określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi, wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu oraz określenie zakresu tych praw i zobowiązań, a także oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych. Dokonywania takich zmian nie zakazuje cytowany wcześniej przepis ust. 4b, wymagając jedynie, by data zakończenia likwidacji była wyraźnie wskazana. Zaskarżona uchwała czyni zadość temu wymogowi, nie sposób zarzucić jej więc naruszenia wskazanego wyżej przepisu, a tym samym naruszenia interesu prawnego wierzyciela. Taki interes nie wynika też z art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, wskazującego, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (...). Przesunięcie terminu zakończenia likwidacji zoz-u, a w rezultacie przesunięcie daty przejęcia jego zobowiązań przez Powiat Przemyski dotyczy względów ekonomicznych i narusza wyłącznie interes faktyczny skarżącego. W związku z interesem faktycznym pozostaje też powoływany przez skarżącego przepis kodeksu cywilnego – art. 353, zawierający definicję ogólną zobowiązania, które polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Posiadanie interesu w wykonaniu przez powiat orzeczonego przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie nakazu zapłaty nie stanowi o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, lecz o chęci skutecznego wyegzekwowania zobowiązania likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczny charakter tego interesu, wyrażający się w tym, że wierzyciel jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy jednak tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Narodowy Fundusz Zdrowia w Warszawie wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na: 1) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408) poprzez błędną jego wykładnię, przez przyjęcie, że data wskazana w uchwale winna być jedynie wyraźnie wskazana i może być dowolna bez związku z realnym zakończeniem czynności likwidacyjnych – co skutkuje iluzorycznością następstwa prawnego, o którym mowa w art. 60 ust. 6 tej ustawy; 2) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) w związku z art. 353 k.c. oraz z art. 60 ust. 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędną jego wykładnię a to poprzez przyjęcie, że kolejne fikcyjne przesunięcie daty zakończenia czynności likwidacyjnych narusza jedynie interes faktyczny skarżącego; 3) naruszeniu prawa materialnego, a to art. 106 k.p.a. w związku z art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie braku wpływu zaniechania zaopiniowania projektu zmiany zaskarżonej uchwały przez właściwe podmioty na poprawność podjętej przez organ procedury. Zarzucono też naruszenie art. 8 k.p.a., wywodząc, że taki tryb postępowania narusza zaufanie do organów państwa. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Rady Powiatu Przemyskiego z 1 kwietnia 2004 r. nr XIV/99/2004, 2) zasądzenie kosztów procesu według norm przewidzianych ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że samorządy opieszale podejmują uchwały o ogłoszeniu likwidacji co w konsekwencji prowadzi do przedawnienia roszczenia stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem w myśl art. 125 k.c. Trudno więc przyjąć, że w świetle wskazanych przepisów i art. 353 k.c. skarżący ma jedynie interes faktyczny, w sytuacji gdy uchwała godzi w sferę prawną skarżącego, wywołując negatywne dla niego konsekwencje prawne w postaci ograniczenia czy nawet uniemożliwienia realizacji jego uprawnień. Wywodzono o podjęciu uchwały z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Przemyski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był podstawami skargi kasacyjnej. Według art. 174 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 60 ust. 4b w związku z art. 60 ust. 6 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Zarzut naruszenia powołanych przepisów nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) obowiązany był ustalić, czy strona skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt zaskarżony musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie interes prawny, przesądza przepis prawa administracyjnego, przy czym mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Sąd wskazał zasadnie, że strona skarżąca wyprowadza swój interes prawny z faktu, że jest wierzycielem likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej na mocy nakazu zapłaty wydanego przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie z 27 lutego 2002 r., który nie został wyegzekwowany. Wywodzi, że ochrona jej interesu prawnego wynika z art. 60 ust. 6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, który stanowi "Zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (...). Z orzeczenia sądu powszechnego, dla zabezpieczenia jego wykonalności oraz regulacji zawartej w k.c. nie można wyprowadzić interesu prawnego. Nie stanowi podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego art. 60 ust. 6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, nie reguluje bowiem praw i obowiązków administracyjnoprawnych jednostki. Przedmiotem regulacji art. 60 ust. 6 jest unormowanie spraw zobowiązań i należności cywilnoprawnych, które dochodzone są przed sądem powszechnym. Regulacją administracyjnoprawną jest regulacja trybu likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Art. 60 ust. 4b powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej reguluje elementy uchwały o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, stanowiąc w pkt 5, że uchwała oznacza dzień zakończenia czynności likwidacji. Nie daje ta regulacja też podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego. Art. 60 ust. 4b, jak i art. 60 ust. 6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie stanowią podstawy prawnej do wyprowadzenia interesu prawnego wierzycieli na mocy orzeczeń sądu powszechnego do takiego określenia dnia zakończenia czynności likwidacji, która umożliwiłaby im dochodzenia wierzytelności od właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonym wyroku w pełni zasadnie dokonano oceny interesu prawnego strony skarżącej, dokonując właściwego zastosowania art. 60 ust. 4b i art. 60 ust. 6 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Brak legitymacji do zaskarżenia uchwały wyłączał dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności uchwały z przepisami prawa. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 43 ust. 2 powołanej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, który nie ma zastosowania w procedurze podejmowania uchwał, a nadto nie obowiązuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.