I SA/Wa 240/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Anna Lech WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dowódcy Wojsk [...] w W. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Zespołu [...] Dowództwa Wojsk [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 240/04 U z a s a d n i e n i e W dniu [...] marca 2002 r. M. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Zespołu [...] Dowództwa Wojsk [...] z dnia [...] października 2000 r., nr [...], w sprawie ustalenia równowartości kosztów, które żołnierz jest zobowiązany zwrócić w związku ze zwolnieniem z obowiązkowej zawodowej służby wojskowej i zobowiązującej do zwrotu przez wymienionego kwoty [...] złotych z tego tytułu. Dowódca Wojsk [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji uznając, że nie narusza ona rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. M., uchylił decyzję Dowódcy Wojsk [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dowódca Wojsk [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] października 2000 r. i w uzasadnieniu podał, że wydana ona została na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), który stanowi, że żołnierz zwolniony z zawodowej służby wojskowej w okresie pełnienia służby obowiązkowej jest obowiązany zwrócić równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki. Artykuł 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zawiera upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej do określenia w drodze rozporządzenia równowartości kosztów oraz zasad i trybu ich zwracania. Paragraf 133 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) określił, że równowartość kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy ustala się na podstawie wynikających z odrębnych przepisów norm budżetowych określających jednostkowe wskaźniki kosztów utrzymania żołnierza – w zakresie zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania, obowiązujących w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Wskaźniki te zostały określone w rozkazie Szefa Sztabu [...] WP z [...] marca 2000 r. w sprawie wprowadzenia w resorcie obrony narodowej wskaźników kosztów utrzymania żołnierza. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając decyzje w sprawie kosztów nauki przyjął, że Minister Obrony Narodowej w § 133 rozporządzenia wykroczył poza granice upoważnienia do określenia równowartości kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania poniesionych w czasie studiów lub nauki. Organ upoważniony nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, tak jak zrobił to Minister Obrony Narodowej przekazując Szefowi Sztabu [...] upoważnienie do określenia wspomnianych wskaźników. Pozostaje to w sprzeczności z art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i nie może stanowić źródła prawa. Następnie Komendant Zespołu [...] Wojsk [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], zobowiązał M. M. do zwrotu kwoty [...] zł tytułem zwrotu kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został powyższy przepis ustawy z 30 czerwca 1970 r. oraz § 2, 3 i 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 stycznia 2003 r. w sprawie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki (Dz. U. Nr 7, poz. 84). Uzasadniając decyzję organ podał, że z uwagi na fakt, że sprawa była nadal w toku, to zgodnie z § 5 powołanego wyżej rozporządzenia stosuje się do niej jego przepisy. Rozporządzenie stanowi, że równowartość kosztów zakwaterowania, wyżywienia i umundurowania za jeden rok studiów lub nauki wynosiła w roku 2002 r. kwotę [...] zł. Kwotę tę mnoży się przez lata nauki, co daje całkowite koszty w wysokości [...] zł. Całkowity koszty dzieli się przez liczbę lat służby obowiązkowej (12), a następnie mnoży przez liczbę lat, których żołnierz nie przesłużył (7 lat), co daje kwotę [...] zł. Po uznaniu za zasadne odwołania M. M. Komendant Zespołu [...] Wojsk [...] decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...], uwzględniając wcześniejsze wpłaty, zobowiązał skarżącego do zwrotu kwoty [...] zł. Dowódca Wojsk [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. podniósł, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nie może mieć w jego sprawie zastosowania, gdyż odbywał studia w latach 1992-1997, a pierwotne postępowanie w sprawie wysokości kosztów kształcenia zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2000 r., wydaną przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Przepis ten ma charakter procesowy i nie może służyć do niekorzystnego ustalania obowiązków w zakresie kosztów kształcenia. Paragraf 2 rozporządzenia z 9 stycznia 2003 r. ustala koszty kształcenia od 2002 r., co oznacza, że w okresie wcześniejszym nie istniała ważna regulacja pozwalająca wyliczyć kwotę zwrotu za kształcenie. Zastosowanie rozporządzenia do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem jego wejścia w życie (7 lutego 2003 r.) narusza zasadę nie działania prawa wstecz. Naruszony został art. 139 k.p.a. określający zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący podaje, że po rozpatrzeniu odwołania znalazł się w sytuacji gorszej, niż przed jego wniesieniem. Odpowiadając na skargę Dowódca Wojsk [...] przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2000 spowodowało konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Paragraf 5 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 9 stycznia 2003 r. stanowi, że w sprawach wszczętych przed dniem jego wejścia w życie stosuje się nowe rozporządzenie. Sprawa była wszczęta przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, a w okresie jego obowiązywania nadal była w toku. Obowiązek zwrotu kosztów kształcenia wynika z ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a rozporządzenie określa tylko sposób wyliczenia tych kosztów. Nie można zatem mówić o niekonstytucyjności zobowiązania do zwrotu kosztów w ogóle. Obowiązek ten był ustanowiony w art. 51d już w 1991 r., a więc w dniu podejmowania nauki przez M. M. istniał. Skarga jest zatem nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżonymi decyzjami nie jest kontynuacją postępowania zakończonego decyzją, której nieważność została stwierdzona. Pozbawienie skutków prawnych wadliwej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. nie oznacza, że będzie kontynuowane postępowanie zakończone tą decyzją. Postępowanie prowadzone w trybie nadzorczym jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 k.p.a. w ramach prawa obowiązującego w dniu jej wydania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. , sygn. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987, z. 1, poz. 35). do którego odnoszą się unormowania zawarte w art. 107 – 129 k.p.a. Nie powinno budzić wątpliwości, że w sprawie zwrotu kosztów kształcenia żołnierzy zawodowych doszło do istotnej zmiany stanu prawnego, wprowadzonego rozporządzeniem z 9 stycznia 2003 r. i równocześnie rozporządzenie to w § 5 ustaliło, że nowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych. W okresie, za który ustalono od M. M. zwrot kosztów za kształcenie nie obowiązywały przepisy, które pozwalałyby na wydanie decyzji w takiej sprawie. Sposób ustalania równowartości tych kosztów nie został w ustawie bliżej określony. Minister Obrony Narodowej został upoważniony do określenie w drodze rozporządzenia do określenia równowartości kosztów, o których mowa w art. 80 ust. 1 ustawy oraz zasad i trybu ich zwracania. Minister w § 133 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych wykroczył poza granice upoważnienia zawartego w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r., sygn. II SA 112/01, niepubl.). Sąd podziela pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2001 r., sygn. II SA 112/01, cytowany w decyzji Dowódcy Wojsk [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., iż organ upoważniony w rozporządzeniu do określenia wskaźników nie mógł przekazać swoich kompetencji innemu organowi, w tym przypadku Szefowi Sztabu [...]. Prawidłowo zatem organ ustalił, że w dniu wydania decyzji z [...] października 2000 r. nie było źródła prawa, przewidzianego w Konstytucji RP, określającego równowartość kosztów zakwaterowania, umundurowania i wyżywienia, które żołnierz zobowiązany był zwrócić w razie zwolnienia ze służby przed upływem okresu służby obowiązkowej. Tym niemniej pozostaje do wyjaśnienia, czy w przypadku braku podstawy prawnej do wydania decyzji z [...] października 2000 r., istniały wynikające z przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, przyjęte przez Komendanta Zespołu [...] Wojsk [...] w decyzji z [...] czerwca 2003 r. i decyzji Dowódcy Wojsk [...] z [...] grudnia 2003 r., podstawy do stanowiska, że postępowanie zakończone tymi decyzjami stanowi kontynuację postępowania zakończonego unieważnioną decyzją. Ta kwestia w zaskarżonych decyzjach – wbrew treści art. 107 § 3 k.p.a. nie została wyjaśniona, a uwzględniając, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, o czym była mowa wyżej – stanowisko organów w tym zakresie wymagało bliższego uzasadnienia prawnego, którego zaskarżone decyzje nie przedstawiają. Nie budzi wątpliwości, że M. M. odbywał studia przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 9 stycznia 2003 r., które uregulowało na nowo kwestie zwrotu przez żołnierza zawodowego kosztów poniesionych na jego kształcenie w czasie studiów lub nauki. Organ, ze względu na wskazane wcześniej wątpliwości co do uznania postępowania prowadzonego po stwierdzeniu nieważności decyzji jako kontynuacji postępowania zwykłego, miał obowiązek wykazać, że zastosowanie tego rozporządzenia nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Zaskarżone decyzje nie zawierają żadnych rozważań w tym zakresie, a jest to zagadnienie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przedstawione Sądowi akta zawierają istotne braki. W aktach brak następujących dokumentów: - odwołania M. M. od decyzji Dowódcy Wojsk [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz dowodu jej doręczenia skarżącemu; - dowodu doręczenia skarżącemu decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2002 r.; - dowodu doręczenia decyzji Dowódcy Wojsk [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., stwierdzającej nieważność decyzji z [...] października 2000 r.; - dowodu doręczenia decyzji Komendanta Zespołu [...] Wojsk [...] z [...] czerwca 2003 r.; - odwołania M. M. od powyższej decyzji; - decyzji Komendanta Zespołu[...] z dnia [...] września 2003 r., dowodu jej doręczenia i odwołania od niej. W związku z tym Sąd, obowiązany do zbadania legalności postępowania w sprawie, nie mógł ocenić, czy wnoszone przez skarżącego odwołania zostały przez organy rozpatrzone z uwzględnieniem podniesionych w nich zarzutów, ani czy środki te były skutecznie wniesione. Artykuł 139 k.p.a. nie został naruszony, gdyż w postępowaniu odwoławczym zakończonym zaskarżonymi decyzjami nie doszło do wydania decyzji na niekorzyść strony, a ustalona kwota zwrotu kosztów została nawet , po rozpoznaniu odwołania, zmniejszona do kwoty [...] zł z ustalonej wcześnie w pierwszej instancji kwoty [...] zł. Wobec wydania zaskarżonych decyzji naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.