VI SA/Wa 771/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Apl. prok. Anna Młynarczyk - Zalewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] marca 2002r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2002r.; 2. stwierdza, że wskazane wyżej decyzje nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2002r. i nałożył na P.M. karę pieniężną w wysokości [...] zł . Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2002r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Publicznych na podstawie art. 13 ust.2a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, § 2 ust.2 Lp.tabeli 5 pkt1 lit.b oraz pkt 5 lit.a , b, i Lp.tabeli 6 pkt2 oraz § 9 ust.1 p.2, ust.2 oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51 poz.607) w związku z § 4, § 5 ust.4 oraz § 5 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 44 poz.432) i na podstawie art.104 § 1 KPA obciążył P.M. opłatą drogową w wysokości [...] zł za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu [...] sierpnia 2001r. po drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podano wyniki stwierdzonych podczas kontroli przekroczeń dopuszczalnych parametrów pojazdu, stanowiących podstawę naliczenia opłaty. Z protokołu kontroli wynika, że przekroczony został nacisk na drugą, trzecią, czwartą i piątą oś pojazdu należącego do strony. P.M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że wiózł materiały sypkie i nie mógł sprawdzić rozmieszczenia ładunku. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2002r. nr [...] uchylił w całości swoją pierwszą decyzję i obciążył P. M. karą pieniężną w wysokości [...] zł. Jako podstawę prawną decyzji podał art. 138 § 1 p.2 KPA w związku z art.127 § 3 KPA i art.5 § 2 p.4 KPA oraz § 3 ust.1pkt 2 lit. "b" , § 4 i § 5 ust.4 i § 5 uzt.5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 z 1999r. poz. 432/ i art. 13 ust.2 a oraz załącznik nr 1 do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, że organ rozpoznając sprawę po raz pierwszy wydał decyzję dnia [...] stycznia 2002r. w oparciu o stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2001r., zaś od dnia 1 stycznia 2002r. weszły w życie przepisy ustawy o transporcie drogowym /ustawa z dnia 6 września 2001r. Dz.U. nr 125 z 2001r. poz.1371/ a w szczególności jej art. 99 zmieniający ustawę o drogach publicznych co do kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wydając decyzję w styczniu 2002r. organ powinien więc zastosować przepisy nowe, zaś zastosowanie starych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Kara w nowej wysokości obliczona jest na podstawie nowych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Decyzję tę P.M. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i podnosząc naruszenie art.139 KPA przez wydanie decyzji bardziej niekorzystnej dla strony, niż decyzja zaskarżona, a także naruszenie art.99 w związku z art.110 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym przez zastosowanie art.13 tej ustawy w nowej treści, innej niż w dacie przekroczenia. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie i wyjaśnił, że na podstawie art. 104 ust.2 ustawy o transporcie drogowym do postępowań nie zakończonych stosować należy przepisy nowe, zatem w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2002r. mimo, że są surowsze. Zastosowanie starych już nieobowiązujących przepisach byłoby rażącym naruszeniem prawa a zatem organ słusznie zmienił decyzję na niekorzyść skarżącego, bowiem pozwala mu na to art. 139 KPA. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. 153 p.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /dalej zwane p.p.s.a. , Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/. Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpoznania sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Wobec tego, że sprawa dotyczy skargi na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych, obecnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, którego siedziba znajduje się w W., sprawa rozpatrywana jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. Badając w ten sposób zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Odnośnie decyzji II instancji zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kara pieniężna została na niego nałożona wg surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002r., zaś nie obowiązywały w dacie zdarzenia tj. w dniu [...] sierpnia 2001r. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP - nie działania prawa wstecz. Aby odstępstwo od tej zasady było dopuszczalne musi wyraźnie i w sposób niewątpliwy wynikać z ustawy, nie może też naruszać innych konstytucyjnych zasad obowiązujących w państwie prawa. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust.2 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych /co wcale nie jest oczywiste ze względu na jego usytuowanie i treść/ może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może on upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie tj. przed 1 stycznia 2002r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że zarówno obowiązujące w dacie zdarzenia przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51 z 2000r. poz.607) wprowadzające podwyższone opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, jak i obowiązujące od 1 stycznia 2002r. nowe przepisy ustawy o drogach publicznych, wprowadzające jeszcze surowsze kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, są przepisami o charakterze represyjnym. Odnośnie opłat objętych § 9 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia z 27 czerwca 2000r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002r. /P.6/2002/ stwierdzając sprzeczność tego przepisu z Konstytucją, jednoznacznie stwierdził jego karny, a więc represyjny, charakter. Odnośnie uregulowań nowych, nie ma wątpliwości co do ich charakteru, gdyż sam ustawodawca określa je jako kary pieniężne. Skoro więc chodzi o odpowiedzialność z dziedziny prawa represyjnego, to muszą być do niej stosowane fundamentalne zasady prawa represyjnego. Taką fundamentalną zasadą jest, wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Jak wyjaśniał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny ta norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki. /.../ m.in. prawo wykroczeń." /por. np. Wyrok TK z dnia 8 lipca 2003r. P.10/02, OTK-A 2003/6/62/. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art.7 ust.1 "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950r., którą Rzeczypospolita Polska przyjęła i ratyfikowała i która weszła w życie 19 stycznia 1993r. /Dz.U. nr 61 z 1993r. poz. 284/. Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony." Ponieważ, odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma charakter represyjny, wskazane zasady mają do niej pełne zastosowanie. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych, surowszych przepisów stanowiło naruszenie prawa materialnego. Drugie naruszenie prawa stanowiło orzeczenie na niekorzyść odwołującego się i bezprawne zastosowanie w stosunku do niego kary wyższej niż orzeczona w I instancji. Wyrażony w art.139 KPA zakaz reformationis in peius stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego a odstępstwo od niej jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Jak wskazano wyżej, w sprawie niniejszej brak było wymienionych w art.139 KPA podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego, dokonując więc tej zmiany organ dopuścił się naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Kontrolując decyzję I instancji z dnia [...] stycznia 2002r. Sąd wziął pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2002r., P 6/02, wydanym po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m. in. § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000r. o opłatach drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) z art.2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP orzekł, że § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 tego rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ten sprzeczny z Konstytucją przepis stanowił podstawę prawną decyzji I instancji. Zgodnie z art. 145a KPA stan taki stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, zaś zgodnie z art. 145 § 1 p.1 lit.b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, stanowi podstawę uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy należy uznać, że obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie. Zważywszy powyższe na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit.a i lit.c p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 p.1 lit.b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny Sąd uchylił obie decyzje i orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu obu decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.