I SA/Wa 2064/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie NSA Anna Lech WSA Daniela Kozłowska (spr.) Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. L., E. J. i K. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 2064/04 U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2002 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1954 r., [...], i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1954 r., [...], odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej nieruchomości położonej w W. przy Al.[...], oznaczonej nr hip. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej tej nieruchomości złożyły M. L., K. S. i E. J. Na podstawie informacji Archiwum Państwowego W. ustalono, że nieruchomość przy Al. [...] znajdowała się w granicach planu zagospodarowania przestrzennego z 1949 r., przyjętego na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Plan ten uzyskał moc z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim (Nr 32-A, poz. 484) obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, tj. z dniem 25 maja 1949 r. Według tego planu nieruchomość przeznaczona była pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej. W 1948 r. na terenie nieruchomości znajdowały się – budynek frontowy murowany 1-6 kondygnacji handlowy, oficyna lewa i prawa 6 kondygnacji oraz oficyna poprzeczna 5 kondygnacji mieszkalna. Zatem korzystanie z tak zabudowanej nieruchomości nie dało się pogodzić z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przewidującego użyteczność publiczną i to stanowiło przyczynę odmowy ustanowienia prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Oznacza to brak podstaw do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie orzeczeń, mimo iż w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1954 r. powołano się plan opracowywany, gdyż naruszenie to nie może być uznane za rażące. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. L., K. S. i E. J., następczynie prawne poprzednich właścicieli wskazały, że ówczesny porządek prawny nie uniemożliwiał wynajmowania budynków na cele biurowe. Nic nie przeszkadzało zrealizowaniu zabudowy zgodnej z planem przez osoby fizyczne. Uzupełniając ten wniosek pismem z dnia 8 października 2002 r. skarżące podały, że plan z 1949 r. nie przewidywał usunięcia budynków lub zmiany ich funkcji. Powołały wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. I SA 904/99, który ich zdaniem przemawia za uwzględnieniem wniosku. Budynek handlowy na nieruchomości był niewątpliwie przeznaczony na użyteczność publiczną. Oficyny były częściowo wykorzystane na cele mieszkalne, nie mogło to jednak stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku, zwłaszcza że zajęcie nieruchomości przez lokatorów nastąpiło na podstawie przepisów kwaterunkowych. Pojęcie "użyteczność publiczna" powinno być interpretowane na podstawie prawa budowlanego z 1928 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2002 r., [...] , utrzymał w mocy swoją decyzją z dnia [...] września 2002 r. ponownie wskazując, że nieruchomość przy Al. [...] znajdowała się w granicach planu zagospodarowania z 1949 r., przewidującego dla niej budynki i urządzenia użyteczności publicznej. Zatem wydane orzeczenia z 1954 r. o odmowie przyznania własności czasowej nie naruszają art. 7 ust. 2 dekretu. Oddanie gruntu byłym właścicielom oznaczało, iż teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych. Ponadto oddanie tego terenu byłym właścicielom byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i w tych okolicznościach odmowa przyznania własności czasowej była prawne uzasadniona. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. E. J. i K. S. wniosły o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, argumentując jak we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i podnosząc dodatkowo, że przy ocenie możliwości realizacji zabudowy nieruchomości należało mieć na względzie przepisy dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Gdy więc organy odmówiły prawa własności czasowej mogły przyznać prawo zabudowy. Ustanowienie takiego prawa miało formę aktu notarialnego. Niezasadne jest zatem twierdzenie organu, że "teren zostanie urządzony i wykorzystany do celów indywidualnych". Jeżeli przyznane byłym właścicielom prawo zabudowy nie byłoby realizowane istniała możliwość rozwiązania umowy. W dalszej części skargi przedstawiony jest pogląd skarżących na cele dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i jego interpretacja. Skarżące podnoszą ponadto, że jeżeli termin zagospodarowania nieruchomości zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego nie był znany lub był bardzo odległy nie było podstaw do odmowy ustanowienia własności czasowej. W przypadku zbliżającego się terminu realizacji zamierzonej inwestycji, teren mógł być przez miasto pozyskany w trybie wywłaszczenia. Takiego badania w tej sprawie nie przeprowadzono, a w związku z tym nie udowodniono, że plan zabudowy, czytany w całości, przewiduje przejęcie nieruchomości na cel sprzeczny z zamiarami właściciela w takim okresie, że ustanowienie własności czasowej byłoby bezprzedmiotowe. Problem powyższy został zasygnalizowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2001 r., sygn. I SA 904/99. W dacie wydawania decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej zapisy planu nie zawierały informacji o konieczności szybkiego przejęcia terenu, a więc plan zabudowy nie sprzeciwiał się uwzględnieniu wniosku. W piśmie procesowym, załączniku do protokółu, z dnia 7 kwietnia 2005 r. pełnomocnik skarżących wskazał m.in., że dekret warszawski nakazywał zwrot nieruchomości, o ile dotychczasowy właściciel podoła jej zagospodarowaniu zgodnie z planami odbudowy Stolicy. Ówczesny stan prawny przewidywał instrumenty uniemożliwiające wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z zapisami planu pod rygorem jej utraty, a ponadto odpowiedzialności karnej. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarga nie przedstawia nowych okoliczności, a stanowi powtórzenie zarzutów już wcześniej zgłoszonych, do których organ ustosunkował się w decyzji z dnia [...] października 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona. Wydane decyzje nie zostały poprzedzone postępowaniem, które wszechstronnie wyjaśniłoby stan faktyczny sprawy. Nie rozpatrzony też został cały materiał dowodowy, co powoduje, że decyzje te naruszają art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podziela pogląd skarżących, iż art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nakazywał uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa do gruntu w formie wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (własności czasowej, później użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Ponieważ w niniejszej sprawie doszło do rozstrzygnięcia kwestii prawa do gruntu w trybie administracyjnego orzeczenia o odmowie ustanowienia własności czasowej, poza kontrolą Sądu pozostaje nierozważnie i nie przyznanie przez Prezydium Rady Narodowej W. prawa zabudowy. Prawo to – zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280) powstawało na podstawie umowy. Dlatego brak podstaw do oceny w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym kwestii legalności decyzji (orzeczeń) o odmowie ustanowienia własności czasowej, przyczyn nie zawarcia z byłymi właścicielami cywilnoprawnej umowy ustanawiającej prawo zabudowy. Badanie decyzji odmownych w przedmiocie odmowy własności czasowej nie może się dokonywać w kontekście możliwości zawarcia umowy prawa zabudowy także z tego powodu, że kwestionowane decyzje nie odnosiły się do tego prawa, ani prawo to nie podlegało, co do możliwości jego ustanowienia, rozpatrzeniu w trybie administracyjnym. Wymienione w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy możliwe formy uzyskania prawa do gruntu łączy termin do zgłoszenia wniosku o przyznanie tych praw, różne są natomiast formy rozstrzygnięcia takich wniosków. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśnił w sposób dostateczny, dlaczego ustalenia planu zagospodarowania dla przedmiotowej nieruchomości sprzeciwiały się ustanowieniu prawa własności czasowej stwierdzając, że korzystanie z nieruchomości przy Al. [...] nie dało się pogodzić z obowiązującym planowanym przeznaczeniem terenu pod użyteczność publiczną. Skarżące we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniosły, że przynajmniej część nieruchomości spełniała warunki do uznania, że jest wykorzystywana zgodnie z przewidywanym dla niej celem użyteczności publicznej. Organ w decyzji z [...] października 2002 r. z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie ustosunkował się do tego zarzutu, ani nie przedstawił uzasadnienia prawnego w tym zakresie (art. 107 § 1 k.p.a.). Podobny zarzut należy przedstawić decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2002 r. Nieuzasadnione jest także stanowisko organu, według którego "oddanie przedmiotowej nieruchomości we własność czasową byłym właścicielom oznaczało, że teren ten zostanie urządzony i wykorzystany dla celów indywidualnych". Stwierdzenie to jest niczym niepopartym przypuszczeniem. W ponownym postępowaniu konieczna jest także szczegółowa analiza planu zagospodarowania odnoszącego się do przedmiotowej nieruchomości zwłaszcza w kierunku ustalenia, czy plan ten zawierał rozstrzygnięcia dotyczące istniejących budynków, a jeżeli tak to jakie i czy z ustaleń tego planu w tym zakresie wynikały przesłanki do odmowy ustanowienia własności czasowej. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).