II SA/Ol 109/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego: I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia 15 listopada 2004r., działając na podstawie art. 50 ust. l pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2004r. Nr 93, poz. 888) oraz art. 123 Kpa, orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S. (działka nr 1015) realizowanej przez M. B., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożył na inwestora obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu podano, iż inwestor przystąpiła, w oparciu o decyzję nr "[...]" o pozwoleniu na budowę, do wykonywania robót budowlanych, które jak ustalono w trakcie przeprowadzonych kontroli prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w posiadanym pozwoleniu na budowę. Skutkuje to koniecznością ich wstrzymania. Wskazano, iż stwierdzone zmiany i odstępstwa obejmują: wykonanie robót odwadniających-ziemnych, rozbiórkę dobudówki od strony zachodniej budynku, zmiany w elewacji budynku, zmianę wysokości kalenicy, zmianę materiałów konstrukcyjnych stropów międzykondygnacyjnych oraz zmianę konstrukcyjną biegów schodowych. Odstępstwa te stwierdzono mają charakter istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, Ponieważ inwestor nie posiada stosownych zmian, uzgodnień i pozwoleń należało wstrzymać prowadzone roboty budowlane, przy czym pouczono, iż postanowienie niniejsze traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty jego doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja (...). Zażalenie na postanowienie wniosła J. G. wskazując na naruszenie prawa procesowego, poprzez pominięcie w tym postępowaniu strony E. S., co stanowi naruszenie art. 9 i 10 Kpa oraz art. 91 i 92 Kpa, jak również nie przeprowadzenie zawnioskowanych środków dowodów tj. naruszenie art. 75, 78 i 95 Kpa oraz art. 7 i art. 10 Kpa. Postanowieniu zarzuciła także naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. l i art. 48 ust. l ustawy Prawo budowlane w części, w której nie zastosowania tych regulacji w stosunku do wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wniosła o uchylenie postanowienia w tym zakresie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniła, iż z dokumentacji technicznej i prawnej wynika, że procedurą legalizacyjną w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego można było objąć działania polegające na: zmianie w elewacji budynku, zmianie wysokości kalenicy, zmianie materiałów konstrukcyjnych stropów międzykondygnacyjnych, zmianie konstrukcji biegów schodów, czego nie kwestionuje. Stoi jednak na stanowisku, że tą procedurą nie można było objąć działań polegających na rozbiórce części budynku oraz wykonaniu obiektów podziemnych i towarzyszących urządzeń odwadniających. Podała, że w efekcie przeprowadzonych bez pozwolenia prac odwadniających w jej piwnicy pojawiła się woda na posadzce oraz zawilgocenie i grzyb na ścianach piwnic. Wobec powyższego nie jest zrozumiałe przyjęcie przez organ procedury legalizacyjnej dla wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości, skoro podczas rozprawy w dniu 14 października 2004r. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stwierdził, że wskazane przez nią roboty kwalifikują się do postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 grudnia 2004r. Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § l pkt 3 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie zażaleniowe. Wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w jego zagospodarowaniu. Ustalenie tego obszaru należy do właściwego organu architektoniczne -budowlanego I instancji prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Skarżąca nie miała przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym związanym z wydanym pozwolenia na rozbudowę o poddasze użytkowe budynku mieszkalnego położonego w D. przy ul. S. (działka nr 1015), co zostało potwierdzone decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2004r. Wobec braku delegacji prawnej do uznania J. G. oraz R. D. za stronę postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w stosunku do inwestora w oparciu o art. 50 wymienionej ustawy, postanowiono o umorzeniu postępowania zażaleniowego. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła J. G. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z dnia 15 listopada 2004r. Zarzuciła błędną interpretację art. 28 i art. 3 ust. 30 ustawy Prawo budowlane oraz nie zastosowanie art. 28 Kpa. Postanowieniu organu I instancji zarzuciła natomiast błędne zastosowanie do samowoli budowlanej art. 50 ust. 4, zamiast art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podniosła, iż organ I instancji prawidłowo ustalił strony postępowania w osobach właścicieli sąsiednich nieruchomości, stosownie do art. 28 Kpa. Poza tym w toku postępowania ustalono, że samowolnie wykonane przez inwestora prace ziemne spowodowały przenikanie do piwnic jej domu wody i powstawanie grzyba, zaś podwyższenie budynku ponad wysokość określoną w pozwoleniu na budowę doprowadziło do pozbawienia jej domu naturalnego oświetlenia, co gwarantuje § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Dodatkowo podniosła, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie nie ustosunkował się do merytorycznych zarzutów ograniczając się jedynie do strony formalnej prowadzonego postępowania. Podniosła, iż na podstawie tego samego materiału dowodowego dokonał odmiennych ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącą i jej męża statusu strony w prowadzonym postępowaniu. Uwadze organu uszła jednak okoliczność, że niniejsze postępowanie prowadzone jest nie w sprawie pozwolenia na budowę lecz w sprawie realizacji robót budowlanych, co wynika z zawiadomienia o jego wszczęciu z dnia 4 października 2004r. oraz to, że właściwym organem w sprawie pozwolenia na budowę nie jest inspektor nadzoru budowlanego. Z ostrożności, podniosła jednak, że nawet zakładając, iż postępowanie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę to i tak posiada przymiot strony, gdyż z uwagi na przesłanianie obiektu doszło do ograniczenia jej prawa do naturalnego oświetlenia, co oznacza, iż nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż to budynek strony skarżącej jest zlokalizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami budowlanymi, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone akty administracyjne pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). Wzruszenie postanowienia może nastąpić w razie, gdy kontrola wykaże, że narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który odmówił stronie skarżącej legitymacji podmiotu uprawnionego do udziału w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego położonego w D. przy ul. S. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, czy w tym postępowaniu wobec skarżącej mógł mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nz 2003r. Nr 207, póz. 2016, ze zm), w brzmieniu obowiązującym w momencie orzekania przez organy administracji publicznej w tej sprawie, znowelizowany został ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718). W myśl nowego zapisu stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zapis ten miał na celu uproszczenie procedur związanych z procesem budowlanym, gdyż odstąpiono od automatyzmu polegającego na uznawaniu wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże przepis ten jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, określającego stronę postępowania jako stronę, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - wobec czego musi być wykładany ściśle. Oznacza to, że przepis art. 28 ust.2 wymienionej ustawy nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, nawet wtedy gdy prowadzone postępowanie jest zbliżone do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Słuszny jest zarzut strony skarżącej, iż organem prowadzącym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest organ administracji architektoniczne - budowlanej, natomiast mniejsze postępowanie prowadzone w ramach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest prowadzone przez organ nadzoru budowlanego. Już tylko ta okoliczność przesądza o tym, że prowadzone w sprawie postępowanie nie jest postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie organ odwoławczy w sposób wadliwy ustalił krąg podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania wobec zastosowania w niniejszym postępowaniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność, że J. G. nie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, co potwierdził w decyzji z dnia 3 listopada 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ma bowiem wpływu na niniejsze postępowanie. Przyjęcie poglądu zaprezentowanego w postanowieniu przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie znajduje oparcia zarówno w przepisach obowiązującego prawa, jak również jest nie do zaakceptowania z tego powodu, że przyjęte rozumowanie, iż skoro właściciele sąsiedniej nieruchomości wobec nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja nie byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wobec braku stwierdzonego na tym etapie oddziaływania rozbudowywanego obiektu na zagospodarowanie terenu sąsiedniego, prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia ich prawa do udziału w postępowaniu także wówczas, gdy podczas stwierdzonego przez nadzór budowlany odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego doszłoby do niekorzystnego oddziaływania tej inwestycji na ich nieruchomość. Pozbawienie właściciela sąsiedniej nieruchomości prawa udziału w takim postępowaniu stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie art. 28 Kpa, jak również naruszenie zasady art. 42 Konstytucji RP, mówiącej o równym traktowaniu przez władze publiczne oraz zasady art. 77 Konstytucji RP przyznającej każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona poprzez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej. W tym miejscu wskazać jedynie należy, iż stosownie do utrwalonego już stanowiska sądownictwa administracyjnego kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym oznacza, że postępowanie to musi dotyczyć interesu prawnego strony, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. akt II SA 74/96,ONSA 1997, z 2 póz. 89. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt I SA 1748/83. Zatem umorzenie postępowania zażaleniowego z tego tylko powodu, że wadliwie powołano się na przepis prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który w sprawie nie mógł być zastosowany skutkuje konieczność uchylenia zaskarżonego postępowania. Organ odwoławczy w tej sprawie zobowiązany jest bowiem do ustalenia interesu prawnego strony skarżącej w oparciu o art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast kwestionuje ustalenia organu I instancji w tym zakresie, a wobec brzmienie art. 138 Kpa jest organem rozpoznawczym uprawnionym do ponownej oceny zebranych w sprawie materiałów dowodowych, a nie tylko do ustosunkowania się do podniesionych w środku zaskarżenia argumentów, winien dokonać wskazanych ustaleń w przedmiocie interesu prawnego skarżącej w prowadzonym postępowaniu w oparciu o art. 28 Kpa. Ponieważ w niniejszej sprawie w tym zakresie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 § l Kpa. Na marginesie wyjaśnić należy jedynie, że wskazane w art. 52 Prawa budowlanego osoby tj. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, którzy zobowiązani są do dokonania na swój koszt czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 nie mogą być uznane za jedyne posiadające status strony tych postępowań. Intencją ustawodawcy bowiem nie było określenie zamkniętego kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony w tych postępowaniach lecz wskazanie adresatów tych decyzji, z których wynikają określone obowiązki. Podnieść należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji czy postanowienia w każdym przypadku winno poprzedzić, stosownie do art. 7 i art. 77 § l Kpa dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ nadzoru budowlanego nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w określonym wyżej zakresie naruszył zatem powołane przepisy proceduralne, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia ustaleń oraz ponownej ich oceny należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania i sądowego (pkt. II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonego postanowienia i do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.